دو دهه انتظار برای اصلاح قانون انتخابات _داریوش جهان بین*

نقاط مبهم در این قانون و تفاوت دیدگاه ها در این زمینه باعث شده است كه اصلاح این قانون پس از دو دهه باز هم مبهم بماند. موافقان معتقدند با استانی شدن انتخابات تحزب گرایی در كشور توسعه می یابد و به پرداختن بهتر نمایندگان به وظایف ملی و كاهش درگیری های قومی وقبیله ای منجر خواهد شد. مخالفان می گویند با استانی شدن حوزه انتخابیه ارتباط میان مردم و نمایندگان و منجر به كاهش مشاركت مردم ، افزایش شكاف وتنش های اجتماعی و افزایش هزینه های انتخابات و كاهش پاسخگویی نمایندگان دربرابر تقاضای موكلین محلی خواهد شد.

** تاریخچه اجمالی اصلاح قانون انتخابات مبتنی براستانی شدن
مطابق تقسیمات كشوری در دوره مشروطیت، انتخابات ادوار اول و دوم مجلس شورای ملی با منطق برگزاری استانی انتخابات (ایالتی و ولایتی) مطابق بوده اند. در انتخابات مجلس سنا در این دوره، قلمرو جغرافیایی كشور به 13 حوزه انتخابیه (شبه استانی) متشكل از تهران و سایر استان و شهرستان ها با مركزیت 12 شهر تقسیم بندی شده بود و انتخاب كنندگان برای تعیین یك یا دو سناتور سهمیه حوزه انتخابیه (جز تهران با 15 سناتور) در انتخابات شركت می كردند. پس از پیروزی انقلاب اسلامی یكی از اركان اساسی در شكل گیری نظام حاكمیتی، حضور مردم در صحنه های مختلف اجتماعی بوده است. چنانچه در اصل ششم قانون اساسی آمده است: « در جمهوری‌ اسلامی‌ ایران‌ امور كشور باید به‌ اتكاء آرای‌ عمومی‌ اداره‌ شود، از راه‌ انتخابات‌: انتخاب ‌رئیس‌‌جمهور، نمایندگان‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌، اعضای‌ شوراها و نظایر اینها، یا از راه‌ همه‌پرسی‌ در مواردی‌ كه‌ دراصول‌ دیگر این‌ قانون‌ معین‌ می‌گردد.»اصل 62 قانون اساسی، انتخاب نمایندگان مجلس شورای اسلامی را با رای مستقیم و مخفی و اصل 114 قانون اساسی انتخاب رییس جمهور را با رای مستقیم مردم مقرر می كند. مطابق اصل 116 و117 قانون اساسی تعیین نحوه برگزاری انتخاب رییس جمهور با قانون است. اصل 108 قانون اساسی تعیین كیفیت انتخاب خبرگان، اصل 100 قانون اساسی نحوه انتخاب شوراهای محلی واصل 62 و64 قانون اساسی به انتخابات مجلس شورای اسلامی پرداخته است. به طور قطع انتخابات نمایندگان مجلس شورای اسلامی از مهمترین انتخابات نظام جمهوری اسلامی است كه در جلب مشاركت عمومی مردم سهم بسزایی را داشته است. انتخابات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با حوزه های انتخابیه استانی انجام شد. انتخابات مجلس خبرگان رهبری نیز به شیوه استانی است.
استانی شدن انتخابات مجلس شورای اسلامی در شورای بازنگری قانون اساسی سال 1368 مطرح شد اما به نتیجه نرسید. موضوع برگزاری استانی انتخابات مجلس بارها توجه نمایندگان مجلس شورای اسلامی را نیز جلب كرده است. موافقان و مخالفان استانی شدن انتخابات مجلس استدلال های خویش را روی اثرات احتمالی اجرای آن متمركز می كنند.
در این مسیر« قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی» در هفتم آذر 1378 به تصویب رسید اما وجود ابهامات و اشكالاتی در برخی از مفاد این قانون، اصلاحاتی را نیز در طول دو دهه اخیر به دنبال داشته كه به تصویب نمایندگان وقت مجلس شورای اسلامی رسیده است. طرح های مصوب مجلس ایرادات مربوط به مغایرت باموازین شرع و قانون درشورای نگهبان مواجه شدند و ایرادهای شورای نگهبان به عنوان نهاد صیانتی بیشتر برآثار احتمالی وتخمینی مبتنی بوده است.
طرح استانی شدن حوزه های انتخابیه مجلس شورای اسلامی نخستین بار درهمین سال ودر دوره مجلس پنجم مطرح ودومین بار درمجلس ششم ودرسال 1381 عینا تقدیم مجلس شد. نمایندگان درمجلس هفتم ودرسال 1386 بااعمال تغییراتی درطرح های نمایندگان پنجم وششم تقاضای استانی شدن انتخابات را كردند. كلیات طرح استانی شدن انتخابات درمجلس پنجم رد شد اما در مجلس ششم وهفتم تا مرحله دریافت نظریات شورای نگهبان پیش رفت ولی به نتیجه نرسید و برای رفع ایرادات مغایرت ماهوی با شرع وموازین قانونی به مجلس بازگشت اما تلاش های مجلس برای قانع كردن وحتی پیشنهاد اجرای پایلوت دربرخی استانها مورد موافقت قرار نگرفت.
قوانین انتخابات ایران طی دهه های اخیر بارها با جرح و تعدیلاتی روبرو بوده است كه یكی از آخرین بازنگری ها در آن دی ماه سال 91 به تصویب مجلس رسید و در آن بندهای مربوط به تبلیغات و وظایف مطبوعات و نشریات در این زمینه و مسائلی چون تركیب و عملكرد هیات های اجرایی و نظارت، تغییراتی به خود دید؛ تغییراتی كه بسیاری از ناظران سیاسی آن را در جهت افزایش نقش شورای نگهبان در انتخابات دانستند.
اصول 62 و 64 قانون اساسی، تعیین كیفیت انتخابات و محدوده حوزه های انتخابیه مجلس شورای اسلامی را به قانون واگذار كرده است. مجلس شورای اسلامی با تكیه بر معیارهای جمعیتی و جغرافیایی (واحدهای تقسیمات كشوری به خصوص شهرستان) محدوده حوزه های انتخابیه را تعیین كرده و تلاش ها برای حوزه بندی استانی انتخابات مجلس تا كنون با ایرادات شورای نگهبان مواجه شده اند.
تمام طرح های مصوب مجلس شورای اسلامی، برگزاری استانی انتخابات مجلس را با نظام انتخاباتی اكثریتی پیش بینی می كردند. در واقع دغدغه اصلی طراحان استانی شدن انتخابات، حوزه بندی استانی انتخابات مجلس بوده و هیچ گاه نظام انتخاباتی مجلس یعنی كیفیت تبدیل آرای مردم به كرسی های استانی مورد توجه جدی مجلس نبوده است.
با نگاهی به دستورهای كار بررسی قوانین انتخابات می توان گفت همچنان مسائلی چون شفافیت مالی هزینه های تبلیغاتی، قواعد تحزب، نقش نهادهای نظامی در انتخابات، وضعیت تایید صلاحیت ها و ... با ابهامات و چالش هایی متعدد روبرو است و قانون انتخابات به جراحی عمیق تری برای رسیدن به وضعیتی مطلوب نیاز دارد.
با وجود اینكه طرح های مجلس شورای اسلامی وپیش نویس لایحه قانون انتخابات از سوی دولت، مجلس و شورای نگهبان در حال رفت وبرگشت بوده واشكالات جدی قانون فعلی نیز كماكان مرتفع نشده است و درآستانه هرانتخابات اصلاح قانون انتخابات بین سیاسیون واصحاب نظر به یكی از مباحث داغ تحلیلی ومطالبه ضروری ابراز می شود اما با اتمام انتخابات مباحث فروكش می كند. مدتی است كه تعدادی از نمایندگان مجلس طرحی با عنوان «اصلاح موادی از قانون انتخابات» را در هشت ماده تهیه و به صورت یك فوریتی به مجلس ارایه كردند.
این طرح كه به امضای 121 نماینده مجلس رسیده است، یك فوریت آن در دوم آبان 1397 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در جریان رای گیری این طرح، از مجموع 290 نماینده مجلس دهم 227 نماینده در صحن علنی مجلس حاضر بودند و از این تعداد نیز 217 نماینده در رای گیری شركت كردند كه در مجموع با 172 رای موافق و 43 رای مخالف و 2 رای ممتنع یك فوریت آن مورد موافقت مجلس قرار گرفت.

** مروری بر مفاد اصلاحی پیشنهادی
براساس یكی از مواد اصلاحی این طرح، در انتخابات مجلس شورای اسلامی محدوده جغرافیایی هر استان به عنوان حوزه استانی انتخابات محسوب می‌شود و همچنین(طبق تبصره این ماده) تعداد نمایندگان هر حوزه استانی معادل تعداد نمایندگان حوزه‌های انتخابیه موجود در استان است.
همچنین قید شده است كه هر یك از داوطلبان نمایندگی مجلس شورای اسلامی باید منحصرا برای یكی از حوزه های انتخابیه موجود در استان ثبت نام كند، ثبت نام در بیش از یك حوزه انتخابیه موجب لغو ثبت نام و محرومیت از داوطلبی نمایندگی آن دوره انتخابات مجلس شورای اسلامی می شود.

در ماده دیگر این طرح آمده است: هر داوطلب نمایندگی باید متولد محدوده جغرافیایی حوزه انتخابیه محل ثبت نام بوده یا سابقه حداقل پنج سال سكونت در آن محدوده یا سابقه نمایندگی مجلس شورای اسلامی در آن حوزه را داشته باشد.

در ماده 3 این طرح نیز پیش بینی شده است: رای دهندگان در هر استان می توانند برای هر یك از حوزه های انتخابیه موجود در استان از بین نامزدهای مربوط به همان حوزه انتخابیه به میزان تعداد كرسی های موجود، نماینده یا نمایندگان مورد نظر را انتخاب كنند.

در ماده 4 نیز قید شده است كه از هر حوزه انتخابیه موجود در استان، نامزد یا نامزدهایی كه حداقل 20 درصد آرای صحیح ماخوذه حوزه انتخابیه را كسب كرده و بالاترین رای را در كل استان به دست آورده اند، نماینده یا نمایندگان استان از آن حوزه انتخابیه محسوب می شوند.

در تبصره این ماده بیان شده است: در صورتی كه حد نصاب در این ماده برای یك یا چند كرسی به دست نیاید نامزد یا نامزدهایی كه بیشترین رای را نسبت به سایر نامزدهای آن حوزه انتخابیه در سطح استان كسب كرده باشند به عنوان نماینده یا نمایندگان استان از آن حوزه انتخابیه به مجلس راه می یابند.

همچنین در ماده 6 این طرح آمده است: به منظور تجمیع آرای حوزه های انتخابیه موجود در استان، هیاتی به عنوان هیات اجرایی استان در محل استانداری به ریاست استاندار و عضویت مدیر كل ثبت احوال استان، رییس دادگستری استان و نمایندگان معتمدین محلی عضو هیات های اجرایی مركز حوزه های انتخابیه موجود در استان تشكیل می شود.

طبق تبصره 1 این ماده؛ جلسات این هیات با اكثریت مطلق اعضا رسمیت می یابد.
همچنین تبصره 2 این ماده می گوید: معتمدین محلی عضو هیات‌های اجرایی مركز حوزه های انتخابیه موجود در استان حداكثر یك هفته قبل از روز رای گیری از میان خود یك نفر را برای عضویت در هیات اجرایی استان انتخاب و به این هیئت معرفی می كنند.

و در تبصره 3؛ فرمانداران و بخشداران مراكز حوزه های انتخابیه موظفند بلافاصله بعد از خاتمه رای گیری و شمارش آرا، نتایج حاصله را با هیات های نظارت حوزه انتخابیه خود تطبیق داده و طی صورت جلسه ای به هیات اجرایی استان اعلام كنند.

همچنین در تبصره 4 این ماده، رییس هیات اجرایی استان مكلف است پس از تجمیع آرا، نتایج حاصله را با هیات نظارت استان تطبیق داده و طی صورت جلسه ای به وزارت كشور و شورای نگهبان ارسال و سپس از طریق رسانه های گروهی اعلام كند.

و در نهایت بر اساس ماده 8 این طرح، ماده 56 این قانون به این شرح اصلاح می‌شود كه؛ تبلیغات و شیوه های تبلیغی مجاز منحصر به موارد مجاز مسكوت در قانون بوده و مراجع اداری، انتظامی و قضایی موظف به برخورد با تبلیغات غیر مجاز هستند، مدت فعالیت تبلیغات انتخاباتی برای نامزدهای نمایندگی مجلس شورای اسلامی 15 قبل از روز اخذ رای آغاز و تا 24 ساعت قبل از اخذ رای ادامه دارد.

**رویكرد موافقین و مخالفین
موافقان معتقدند با استانی شدن انتخابات تحزب گرایی در كشور توسعه می یابد
1- احیا جایگاه اصلی نمایندگی در حوزه تقنین و نظارت طبق قانون اساسی با رویكرد ملی
2- توجه به مطالبات واقعی حوزه انتخابیه استانی وشهرستانی توامان
3-نخبه پروری به جای قومیت گرایی وخاص گرایی وطایفه گرایی و پرداختن بهتر نمایندگان به وظایف ملی
4-زمینه های تقویت تحزب گرایی
5-كاهش هزینه های انتخابات وتجمیع هزینه های برگزاری انتخابات
6- تقویت نقش شوراهای محلی
7-كاهش درگیری های قومی وطایفه ای
8- وحدت نمایندگان استان‌ها با یكدیگر با هدف تقویت جنبه نظارتی مجلس در جهت اصلاح كارآمدی ساختاری اداری
9- محدود شدن اختیارات فرمانداران وهیات اجرایی و حتی استانداران در امر انتخابات

مخالفان می گویند با استانی شدن حوزه انتخابیه
1- ارتباط میان مردم و نمایندگان كمتر خواهد شد
2-هزینه های نمایندگان وسركشی به حوزه انتخابیه دشوارترخواهد شد
3-كاهش مشاركت مردم درانتخابات
4-افزایش تنش وشكاف های اجتماعی وحساسیت ها
5-بی پاسخ ماندن خواسته های مردم و فرصت پاسخگویی كمتر
6- فرصت محدود برای استعدادهای جوان برای مطرح كردن خود وجلب ارا و رفتن ارا به سمت افراد مشهور، بانفوذ و دارای بضاعت مالی بیشتر وافزایش نابرابری وبی عدالتی
7-حذف نامزدهای اقلیت های جمعیتی وغلبه نامزدهای یك قومیت درسطح استان كه در اكثریت هستند
8- تعهد به حزب فراتر از مردم

** فرجام سخن:
به منظور بهره مندی از حداكثر مزایا و معایب استانی شدن انتخابات مجلس اجرای نظام انتخاباتی تلفیقی قابل پیشنهاد است. این نظام می تواند از یك سو ثبات لازم را برای فعالیت توسعه گرایانه دولت ها فراهم كند و از دیگر سو حقوق گروه ها و احزاب اقلیت و ملاحظات مربوط به تنوعات قومی و مذهبی را مد نظرقرار دهد .
اجرای نظام تلفیقی یك مرحله ای در انتخابات استانی مجلس می تواند با به كارگیری نظام های اكثریتی و تناسبی در حوزه های انتخابیه تك كرسی و حوزه های انتخابیه استانی تلفیق یابد. به گونه ای كه حوزه های انتخابیه تك كرسی براساس انتخاب اشخاص و حوزه های انتخابیه استانی برای انتخاب فهرست ها ایجاد شوند. برگزاری انتخابات مجلس با حوزه بندی های استانی و منطقه ای و با نظام تلفیقی (اكثریتی – تناسبی) یك مرحله ای، پاسخگوی دغدغه های نمایندگان مجلس شورای اسلامی و ایرادات شورای نگهبان قانون اساسی خواهد بود.
...........................................................................................................................................
*مدرس دانشگاه