تغییر نظام بودجه ریزی، گامی برای بهبود عملكرد و پاسخگویی دستگاه ها

به گزارش روز سه شنبه خبرنگار اقتصادی ایرنا، تغییر روش بودجه ریزی كشور و جایگزینی نظام بودجه ریزی عملیاتی به جای افزایشی كه «محمدباقر نوبخت» رییس سازمان برنامه و بودجه و سخنگوی دولت، شهریور ماه امسال از آن خبر داد، استفاده از یك تجربه جهانی برای بهبود مدیریت اجرایی كشور است.
در حقیقت، تجربه جهانی بودجه عملیاتی ثابت كرده اگر چه بودجه به صورت یكساله و از پیش نوشته می شود و مبتنی بر یك سری طرح ها و برنامه هاست، اما تنظیم خوب ماهانه یا سه ماهه آن می تواند كشور را در وضع مناسبی نگه دارد و امكان بكارگیری راه حل های اصولی را برای رفع مشكلات و چالش ها بدهد.
به نوشته پایگاه آموزشی- تحقیقاتی كرون* آمریكا، تجربه جهانی همچنین ثابت كرده بودجه عملیاتی، راه حل مناسبی برای مدیریت هزینه های جاری، پیش بینی هزینه های آینده، ایجاد منابع مالی برای سرمایه گذاری های آینده و وادارسازی سیستم به پاسخگویی است.
به گفته پروفسور «چیسیست ترچتم» رئیس كمسیون حسابرسی و ممیزی تایلند، این كشور در سال 2002 میلادی تصمیم گرفت سیستم بودجه ریزی خود را اصلاح و از سیستم بودجه ریزی مبتنی بر عملكرد استراتژیك (SPBBS) استفاده كند.
وی اواخر تیرماه امسال در هشتمین كنفرانس بین المللی بودجه ریزی بر مبنای عملكرد در تهران افزود: دولت ها باید بتوانند از سیستم بودجه ریزی به عنوان ابزاری برای تخصیص كارآمد منابع برای اجرای سیاست های خود استفاده كنند؛ هزینه كرد باید شفاف، كارا، و موثر باشد و سیستم بودجه ریزی باید موجب ارتقای توسعه اقتصادی كشور شود.

**لزوم عزم جدی
در این پیوند «محمد كردبچه» مشاور رئیس سازمان برنامه و بودجه به ایرنا گفت: در حقیقت، عملیاتی شدن بودجه در سال 1384 زمانی كه «فرهاد رهبر» رییس سازمان برنامه و بودجه بود، مطرح شد اما كاری از پیش نرفت زیرا عزم اجرایی كردن آن وجود نداشت.
وی افزود: اكنون قرار است براساس برنامه پنجساله ششم توسعه ، هر سال بودجه 20 درصد دستگاه های اجرایی عملیاتی شود به طوری كه پس از پایان برنامه پنجساله ششم توسعه، بودجه همه دستگاه ها عملیاتی شود.
به گفته وی، برای عملیاتی كردن بودجه باید در چارچوب برنامه ششم توسعه، پیشرفت سالیانه اهداف كمی و فعالیت ها مشخص و متناسب با پیشرفت ها، بودجه تخصیص داده شود.
كردبچه اضافه كرد: تخصیص اعتبار بعدی بر اساس عملكرد قبلی است و ارزیابی عملكرد از اهمیت ویژه ای برخوردار است.
وی تاكید كرد «بودجه ریزی عملیاتی در واقع بودجه را با اهداف كمی مرتبط می سازد و مشخص می كند».

**مدیریت لحظه ای
«هوشیار رستمی» كارشناس و تحلیلگر مسائل اقتصادی نیز معتقد است: عملیاتی شدن بودجه از زمان دولت اصلاحات مطرح و قرار شد دولت با كمك بانك جهانی در چارچوب برنامه چهارم توسعه، نظام بودجه ریزی را عملیاتی كند. با این حال، متاسفانه در برنامه چهارم و حتی در برنامه پنجم توسعه چنین اتفاقی نیفتاد زیرا این اعتقاد وجود نداشت كه بودجه در توسعه كشور نقش كلیدی دارد.
وی به ایرنا گفت: بودجه تاكنون ابزاری برای مدیریت لحظه ای كشور بوده است. به عنوان مثال وقتی اعتراض های گسترده ای در مورد موضوعی مطرح می شود به توصیه رییس جمهوری، اعتبار خاصی برای آن اختصاص می یابد و مشكل جدی نیز همین است.
رستمی، فرایند بودجه ریزی كنونی كشور را عجیب و غریب دانست و گفت: در این فرایند ابتدا از دستگاه ها خواسته می شود بودجه مورد نیاز سال بعد خود را محاسبه و اعلام كنند اما سازمان برنامه و بودجه پس از دریافت پیشنهاد دستگاه های اجرایی كشور، آن را كنار گذاشته و خودش بودجه ای را نوشته و تقدیم مجلس می كند. مجلس نیز به نوبه خود بودجه پیشنهادی دولت را كنار می گذارد و در نهایت، این چانه زنی نمایندگان مجلس است كه مشخص می كند هر فعالیتی چقدر بودجه لازم دارد.
این تحلیلگر اقتصادی اضافه كرد: در كشورهای پیشرفته تصویب بودجه فرآیند بسیار كوتاهی دارد و مجلس معمولا همان بودجه پیشنهادی دولت را تصویب می كند. وظیفه اصلی نمایندگان مجلس یعنی نظارت بر حسن اجرای بودجه پس از تصویب بودجه پیشنهادی دولت است، اما متاسفانه در ایران نمایندگان مجلس هنگام بررسی بودجه پیشنهادی، در كار تخصصی بودجه ریزی دخالت كرده و حریم دولت را می شكنند و پس از تصویب بودجه دیگر كاری به حسن اجرای آن ندارند و از وظیفه اصلی خودشان غافل می مانند.

**بودجه عملیاتی/ بودجه افزایشی
به گفته رستمی، برخلاف بودجه افزایشی كه در آن به بودجه سال پیش هر دستگاه درصدی اضافه می شود، بودجه عملیاتی یك نوع سازوكار بودجه بندی و مدیریت مالی دولت است كه از كشورهای توسعه یافته اقتباس شده است.
این كارشناس اقتصادی گفت: دولت وظیفه دارد درآمد خود را كه در مورد كشورهای توسعه یافته بخش مهمی از ان ناشی از مالیات و در مورد كشور ما بخش مهمی از آن ناشی از فروش نفت است را به بهترین شكل ممكن خرج كند.
وی تصریح كرد: دولت یك نهاد مجازی است كه نقش خود را از طریق دستگاه های اجرایی ایفا می كند و برای بودجه ریزی نظر دستگاه ها مهم است.
رستمی ادامه داد: در نظام فدرالی هر منطقه یك حكومت محلی دارد و سهمی از بودجه كل را طلب می كند اما در كشور ما كمتر از پنج درصد بودجه در اختیار استان هاست كه حتی برای هزینه كرد آن نیز اختیاری ندارند.
این تحلیلگر اقتصادی اضافه كرد: ما یك سازمان برنامه و بودجه داریم كه برای همه تصمیم می گیرد اما بودجه عملیاتی این مشكل را حل می كند؛ به این ترتیب كه بر اساس اهداف و عملكرد بودجه تخصیص داده می شود.
به گفته وی، بر اساس اهداف راهبردی هر دستگاه، اولویت ها و اهداف كمی آن تعیین می شود و سپس بر اساس موفقیتی كه دستگاه در تحقق این اهداف كمی به دست می آورد، به آن بودجه تخصیص داده می شود.

**شایسته سالاری
رستمی با تاكید بر اهمیت نقش بودجه ریزی در توسعه كشور گفت: عملیاتی كردن بودجه به سود كشور است، زیرا بودجه در قبال عملكرد خوب تخصیص می یابد و بنابراین، بهبود عملكرد دستگاه ها و در نهایت بهبود شاخص حكمرانی كشور در نظام رتبه بندی جهانی را در پی دارد.
شاخص حكمرانی** شاخصی است كه توسط بانك جهانی برای اندازه گیری و ارایه تصویر دقیقی از چگونگی حكمرانی در جهان تهیه می شود.
این شاخص شامل 6 زیرشاخص كنترل فساد، كارآمدی دولت، ثبات سیاسی و نبود تنش، خشونت و تروریسم، كیفیت مقررات، حاكمیت قانون و پاسخگویی است. دامنه تغییرات این زیرشاخص ها بین منفی 2.5 تا مثبت 2.5 است.
متاسفانه وضع كشورمان در هیچیك از این زیرشاخص ها خوب نیست؛ به طوری كه در سال 2014، اندازه زیرشاخص كنترل فساد منفی 0.57، كارآمدی دولت منفی 0.41، ثبات سیاسی و نبود تنش و تروریسم منفی 0.9، كیفیت مقررات منفی 1.46، حاكمیت قانون منفی 0.98 و پاسخگویی منفی 1.60 بود.
این تحلیلگر اقتصادی اضافه كرد: پاسخگو كردن دستگاه های اجرایی از پیامدهای مثبت بودجه عملیاتی است، زیرا مسئولان برای گرفتن تخصیص اعتبار باید به صورت ملموس و با ارایه آمار دقیق و مستند عملكرد خود را به تصویر بكشند و بر این اساس، تغییر مسئولان نه یك موضوع سیاسی، بلكه یك موضوع عملكردی می شود.
رستمی ادامه داد: این پیامد مثبت برخلاف رویه فعلی است كه در آن انتصاب ها نه بر اساس عملكرد بلكه مبتنی بر چانه زنی است و همین امر می تواند برای اجرای بودجه عملیاتی تهدیدی باشد.
به گفته این كارشناس اقتصادی، اگر عزم عملیاتی كردن نظام بودجه ریزی جدی است، باید اجازه داده شود انتصاب ها بر مبنای عملكردهای موفق و شایسته سالاری باشد.

**لزوم بهبود شاخص های مهم اقتصادی
رستمی با تایید تصمیم دولت برای تغییر نظام بودجه ریزی كشور، توصیه كرد در آینده از تجربیات موفق جهانی بیشتر استفاده و به بهبود شاخص های توسعه یافتگی در جهان توجه شود.
وی از جمله این شاخص ها به شاخص حكمرانی، بهبود محیط كسب و كار، آزادی اقتصادی و رقابت اقتصادی اشاره كرد و افزود: متاسفانه كشورمان در هیچیك از این شاخص ها وضع خوبی ندارد.
بر اساس شاخص رقابت پذیری كه توسط مجمع جهانی اقتصاد*** تهیه می شود، ایران در سال 17-2016 در میان 139 كشور جهان در جایگاه هفتاد و چهارم قرار گرفت.
مطابق شاخص آزادی اقتصادی كه توسط اتاق فكر بنیاد میراث مستقر در واشنگتن و مجله «وال استریت» تهیه می شود، ایران بین 178 كشور جهان در سال 2016 در جایگاه صد و هفتاد و یكم قرار گرفت.
شاخص بهبود محیط كسب و كار كه توسط روزنامه اكونومیست تخمین زده می شود، در سال های 2014 تا 2018، ایران را در میان 82 كشور جهان در مكان هشتاد و یكم قرار می دهد.

**پیش فرض ها آماده است
به گفته رستمی، بودجه ریزی عملیاتی مبتنی بر حسابداری تعهدی و نظام بودجه ریزی افزایشی مبتنی بر حسابداری نقدی است.
وی افزود: در سیستم حسابداری نقدی، اگر تعهدی برای آینده ایجاد شود، چون اكنون پولی پرداخت نشده است، چیزی وارد حساب بدهی ها نمی شود و تراز تغییر نمی كند در حالی كه بدهی واقعا افزایش پیدا كرده است.
این تحلیلگر اقتصادی تصریح كرد: این اتفاقی بود كه برای دولت یازدهم در سطح گسترده افتاد و دولت پیشین بدهی های سنگینی را برای آن به ارث گذاشت اما حسابداری تعهدی این نقص را برطرف می كند.
وی اضافه كرد: دولت زمینه اجرای حسابداری تعهدی را كه پیش فرض بودجه ریزی عملیاتی است ایجاد كرده و بنابراین، پیش نیاز آماده است اما اجرایی شدن این سیاست به فهم مشترك دولت و مجلس بستگی دارد.
به هر روی، دولت به عملیاتی كردن بودجه موظف است و مجلس نیز باید نقش نظارتی خود را به خوبی ایفا كند و از چانه زنی ها بپرهیزد.
به گزارش ایرنا، محمدباقر نوبخت رئیس سازمان برنامه و بوجه 13 شهریورماه امسال گفت: هم اكنون كه در حال تنظیم لایحه بودجه 1397 هستیم، روش بودجه ریزی را تغییر داده ایم و شعاری كه برای بودجه سال آینده انتخاب كرده ایم« تصویب بر پایه قیمت تمام شده و هزینه واحد تولید و تخصیص بر اساس عملكرد» است.
وی در حاشیه امضای تفاهم نامه توسعه اشتغال روستایی در قالب طرح تولید پوشاك در مناطق روستایی كه با حضور «محمد شریعتمداری» وزیر صنعت، معدن و تجارت در محل سازمان برنامه و بودجه برگزار شد، در جمع خبرنگاران افزود: در سیاست ها كاهش هزینه های جاری و سوق به سوی تولید و اشتغال را پیگیری می كنیم.
وی به سال های 1392 تا 1396 اشاره كرد و گفت: دراین سال ها رشد اعتبارات جاری ما حدود ٧٢ درصد و عمرانی بیش از ٩٠ درصد بود كه تلاش شد از هزینه های جاری در برنامه پنجم بكاهیم و در سال 1396 و برنامه پنجساله ششم توسعه هم این رویه را عمل می كنیم.
به گفته وی، هر دستگاهی كه می خواهد بودجه بگیرد باید ابتدا مشخص كند كاری كه می خواهد انجام دهد مطابق ماموریتش است و چه هدفی دارد.
نوبخت تاكید كرد: با توجه به اینكه هزینه واحد مشخص است تعداد را در هزینه واحد ضرب می كنیم، بنابراین قیمت تمام شده محصولی یا خدمتی كه می خواهد عرضه شود را مشخص می كنیم و سه ماه به سه ماه كه تخصیص می دهیم باید ببینیم در بودجه ریزی سنتی چقدر خزانه ورودی دارد. هم اكنون بر مبنای دستیابی دستگاه به اهدافی است كه مشخص شده است.
رئیس سازمان برنامه و بودجه افزود:بر اساس ماده ٢٨ قانون برنامه ششم توسعه باید حداقل تا پایان سال 1397 حداقل پنج درصد هزینه های جاری را تقلیل بدهیم كه در بودجه سال آینده اعمال می كنیم. هزینه های جاری با دقت محدود می شود و فقط برای جایی كه قانون اجازه می دهد. هم اكنون خیلی از موسسات در جوار وزارتخانه ها تشكیل شده بدون اینكه از مجوز قانونی برخوردار باشند.
معاون رئیس جمهوری گفت: سال آتی هر آن چه كه دستگاه ها در جغرافیای استان هستند بودجه در اختیار استاندار ، شورای برنامه ریزی و سازمان برنامه استان قرار می دهیم، هرچه صرفه حویی كنند مجوز می گیریم كه در راستای طرح های تولید و اشتغالزایی قرار بگیرند.
..................................
*chron.com
**Governance Index
***World Economic Forum

برای آگاهی از آخرین اخبار اقتصادی ایران و جهان با كانال اقتصادی ایرنا در تلگرام همراه شوید:
IRNAeco@
اقتصام**1063*1961* گزارش: رفعت كرمی مهر**انتشار: مریم مسعود