سازمان برنامه و بودجه؛ از شورا تا وزارتخانه

آيا سازمان برنامه و بودجه همان سازماني است كه امروز آن را مي بينيم يا در طول تاريخچه اش فراز و فرود هايي بسيار رخ داده است؟ اصلا زمزمه هاي ايجاد چنين سازماني از چه سالي شروع شد؟
اگر به تاريخچه چنين سازماني بنگريم در ابتداي تاسيس، به عنوان «شوراي اقتصاد» در سال 1316 برمي خوريم. حدود هشتاد سال پيش به منظور هماهنگ ساختن فعاليت‌هاي عمراني و لزوم تهيه برنامه‌هايي جهت رشد اقتصادي و اجتماعي كشور شوراي اقتصادي تشكيل شد.
به گزارش گروه تحليل، تفسير و پژوهش هاي خبري ايرنا، در ۱۷ فروردين سال ۱۳۲۵ بود كه به موجب تصويب‌نامه هيات وزيران مجمعي به نام «هيات تهيه نقشه اصلاحي و عمراني كشور» تشكيل شد. هيات دولت پس از دريافت گزارشات ارائه شده از سوي اين مجمع، در مرداد ماه سال ۱۳۲۵ تصويب كرد تشكل جديدي به نام «هيات عالي برنامه» تشكيل شود تا به برنامه‌هاي ارائه شده از سوي وزارتخانه‌ها رسيدگي كند.
هيات عالي برنامه در سال ۱۳۲۷ لايحه قانون برنامه هفت ساله عمراني كشور را تهيه و به مجلس وقت ارائه كرد.

** پيشنهاد هيات عالي برنامه در لايحه قانون برنامه هفت ساله عمراني
در اين لايحه براي نخستين بار با توجه به لزوم جلوگيري از ايجاد اصطكاك بين سازمان‌هايي كه عمليات مشابه انجام مي‌دهند از سويي و لزوم تحول اقتصادي كشور از سوي ديگر پيشنهاد ‌شد؛ اجراي برنامه از طريق همكاري بين دواير دولتي و سازمان‌هاي وابسته به دولت و نيز سازماني خاص به نام سازمان برنامه انجام گيرد. به اين ترتيب در شهريور ماه ۱۳۲۷ اداره‌اي به نام اداره دفتر كل برنامه تاسيس شد كه بعداً اين اداره سازمان موقت برنامه ناميده ‌شد. در نهايت طبق قانون برنامه عمراني ايران، مصوب ۲۶ بهمن ۱۳۲۷ سازمان برنامه به وجود آمد. تهيه برنامه تفصيلي و امكان سنجي اجراي طرح ها از تكاليفي بود كه در برنامه اول براي سازمان جديد پيبش‌بيني شده بود.

** مهم ترين تحولات نظام برنامه ريزي در برنامه سوم عمراني
نظام برنامه‌ريزي در برنامه سوم عمراني تحولاتي اساسي يافت كه يكي از مهمترين آنها اين بود كه دستگاه‌هاي اجرايي و وزارتخانه‌ها به طور مستقيم وارد فرآيند برنامه‌ريزي شدند. در مراحل اول، چارجوب كلي برنامه شامل هدف‌هاي كلان و تخصيص بخشي اعتبارات از جانب معاونت اقتصادي سازمان برنامه تعيين و در مرحله بعدي برنامه‌هاي اجرايي بخش‌ها در كميته‌هاي بخشي تهيه شد.
كميته‌هاي مزبور متشكل از نمايندگاني از معاونت اقتصادي سازمان برنامه و دستگاه‌هاي اجرايي ذي‌ربط بود. هدف از تشكيل اين كميته‌ها علاوه بر تسهيل فرآيند برنامه‌ريزي بخشي، گسترش و تعميم مفاهيم برنامه‌ريزي در سطح وزارتخانه‌ها بود.
همچنين سازمان برنامه از حالت اجرايي خارج و اجراي طرح‌هاي عمراني به دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها محول شد. سازمان فقط اجراي طرح‌هايي را كه در برنامه دوم بر عهده داشت ادامه داد.
يكي ديگر از تحولات نظام برنامه ريزي در برنامه سوم عمراني اين بود كه هيات نظارت و شوراي عالي حذف شد و جاي آن را هيات عالي برنامه و هيات حسابرسي گرفت ضمن اينكه معاونت طرح‌ها و برنامه در سازمان برنامه كه مهم‌ترين وظيفه آن تهيه گزارش اقتصادي و ارزيابي طرح‌هاي در دست اجرا و سنجش اقتصادي آن‌ها بود، ايجاد شد.
ديگر تحولي كه مي توان از آن ياد كرد اين است كه سازمان برنامه موظف شد در پايان شهريورماه هر سال گزارش اقتصادي سال جاري و نيز پيش‌بيني سال آينده را تهيه و به هيات عالي برنامه ارايه كند.
بدين ترتيب با تصويب قانون برنامه و بودجه در ۱۵ اسفند ۱۳۵۱، سازمان برنامه به دليل انتقال وظيفه تهيه و تدوين تمامي بودجه به آن، «سازمان برنامه و بودجه» ناميده ‌شد.

**وظايف و اختيارات سازمان برنامه و بودجه
سازمان برنامه و بودجه اي كه در سال 1351 تشكيل شد در زمينه برنامه‌ريزي، تنظيم بودجه و نظارت وظايف و اختياراتي داشت كه انجام مطالعات و بررسي‌هاي اقتصادي و اجتماعي به منظور برنامه‌ريزي و تنظيم بودجه و تهيه گزارش‌هاي اقتصادي و اجتماعي، تهيه برنامه درازمدت با تبادل‌نظر با دستگاه‌هاي اجرايي و تسليم آن به شوراي اقتصاد و نيز تهيه برنامه عمراني پنج‌ساله طبق فصل چهارم اين قانون از وظايف و اختيارات سازمان جديد بود.
پيشنهاد خط‌ مشي‌ها و سياست‌هاي مربوط به بودجه كل كشور به شوراي اقتصاد، تهيه و تنظيم بودجه كل كشور، نظارت مستمر بر اجراي برنامه‌ها و پيشرفت سالانه آنها طبق مفاد فصل نهم اين قانون و هماهنگ كردن روش‌ها و برنامه‌هاي آماري كشور هم در زمره وظايف و اختيارات سازمان برنامه و بودجه تعيين شد.
سازمان برنامه و بودجه، كارآيي و عملكرد در دستگاه‌هاي اجرايي كشوري و گزارش آن به نخست‌وزير و نيز گزارش‌ها و مسائلي كه بايد در شوراي اقتصاد مطرح شود مورد بررسي قرار مي داد.
سوال اينجاست كه آيا سازمان برنامه و بودجه به همين منوال يا حداقل با همين عنوان به كار خود ادامه داد؟ پاسخ اين سوال «خير» است؛ چرا كه براساس مصوبه هشتاد و ششمين جلسه شوراي اداري در تاريخ 11 اسفند سال 1378 به منظور تحقق مطلوب وظايف و اختيارات رئيس جمهوري موضوع اصل ۱۲۶ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و تامين يكپارچگي در مديريت كلان و فراهم كردن زمينه تحقق مطلوب برنامه توسعه اقتصادي اجتماعي و فرهنگي كشور با ادغام دو سازمان برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي كشور، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور تشكيل شد و فعاليت‌هاي خود را از تير ماه سال ۱۳۷۹ آغاز كرد.

** وقتي سازمان به معاونت رياست جمهوري تبديل مي شود
اين سازمان در برهه اي از تاريخ فعاليتش به معاونت نهاد رياست جمهوري نيز تبديل شد. ماجرا از اين قرار بود در سال ۱۳۸۶ شوراي عالي اداري در يكصد و سي و سومين جلسه خود، در راستاي تحقق چشم‌انداز جمهوري اسلامي ايران در افق ۱۴۰۴ و سياست‌هاي كلي نظام و برنامه چهارم توسعه و به منظور حسن اجراي اصول ۶۰، ۱۲۴ و ۱۲۶ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و اجراي مفاد ماده ۱۵۴ برنامه چهارم توسعه مصوبه اي داشت دال بر اينكه معاونت نظارت و هماهنگي بر سياست‌هاي اقتصادي و علمي معاون اول رئيس جمهوري، معاونت هماهنگي و نظارت راهبردي نهاد رياست جمهوري، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور و موسسات وابسته آن با تمام وظايف و اختيارات و مسووليت‌ها و دارايي و تعهدات و اعتبارات و امكانات و نيروي انساني، ادغام شوند و با عنوان دو معاونت به نام‌هاي «معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهور» و «معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني رئيس جمهور» فعاليت خود را شروع كردند.

**برهه احياء برنامه و بودجه
شورايعالي اداري در يكصد و شصت و هشتمين جلسه اي كه در تاريخ 12 آذر 93 تشكيل داد به منظور ايجاد وحدت مديريت و انسجام و يكپارچه‌سازي ساختار سازماني لازم در اجراي اصول ۱۲۶و ۱۲۴ قانون اساسي جمهوري اسلامي با احياء و تشكيل سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور و استان ها موافقت كرد. اين شورا در يكصد و هفتاد و ششمين جلسه اش كه روز دوم مرداد ماه 1395 برگزار شد با توجه به اختيارات اصل ۱۲۶ قانون اساسي، به منظور سازماندهي و انسجام بخشي به ماموريت‌ها و وظايف مربوط به حوزه‌هاي امور اداري و استخدامي و برنامه و بودجه تصويب كرد كه وظايف رييس جمهوري در امور برنامه و بودجه، در قالب سازمان برنامه و بودجه كشور از جانب «معاون رييس جمهور و رييس سازمان برنامه و بودجه كشور» اداره شود.

** اهم وظايف سازمان برنامه و بودجه
از اهم وظايف سازمان برنامه و بودجه مي توان به مواردي نظير انجام مطالعات و بررسي‌هاي اقتصادي، اجتماعي و پيش‌بيني منابع كشور به منظور تهيه و تنظيم سياست‌ها و برنامه‌هاي بلندمدت، ميان‌مدت و كوتاه‌مدت و همچنين بودجه‌هاي سالانه، مطالعه، بررسي و انجام امور مربوط به برنامه‌ريزي در چارچوب نظام برنامه‌ريزي كشور و پيشنهاد خط‌‌ مشي‌ها و سياست‌هاي مربوط به بودجه كل كشور به شوراي اقتصاد اشاره كرد.
تخصيص منابع كشور براي فعاليت‌هاي جاري و عمليات عمراني در چارچوب برنامه‌ها و سياست‌هاي توسعه كشور ، نظارت مستمر بر اجراي برنامه‌ها و پيشرفت سالانه آنها، تعيين ضوابط اقتصادي، اجتماعي، فني، و مالي به منظور ارزيابي فعاليت‌هاي انجام شده در دستگاه‌هاي اجرايي، ارزشيابي كارآيي و عملكرد دستگا‌ه‌هاي اجرايي كشور و گزارش آن به رئيس جمهوري و تشخيص صلاحيت و طبقه‌بندي مهندسان مشاور و پيمانكاران و ارزيابي مداوم فعاليت‌هاي آنها از ديگر وظايف اين سازمان به شمار مي آيد.
دو وظيفه ديگر سازمان، تعيين معيارها، ضوابط و تنظيم اصول كلي و شرايط عمومي قراردادهاي مربوط به طرح‌هاي عمراني و مشخص كردن وام‌ها و اعتبارات خارجي مورد نياز براي برنامه‌ها و طرح‌ها (مادۀ 25 قانون برنامه و بودجه) است.

** چه كساني بر كرسي رياست سازمان برنامه و بودجه تكيه زدند
ابوالحسن ابتهاج، صفي اصفيا، مهدي سميعي، خداداد ميرزا فرمانفرمائيان، عبدالمجيد مجيدي، حسين كاظم زاده، علي هزاره، محمد يگانه، منوچهر آگاه، مرتضي صالحي، خسرو هدايت و احمد آرامش به ترتيب روساي پيش از انقلاب سازمان برنامه و بودجه بودند.
و اما در دورن پس از انقلاب به ترتيب علي اكبر معين فر، عزت الله سحابي، موسي خير، محمد تقي بانكي، مسعود روغني زنجاني، حميد ميرزاده، محمد علي نجفي، محمد رضا عارف، محمد ستاري فر، حميدرضا برادران شركا، فرهاد رهبر، منصور برقعي، ابراهيم عزيزي، بهروز مرادي و محمدباقر نوبخت رياست اين سازمان را بر عهده داشتند.
در اين گزارش، نگاهي كوتاه به روساي سازمان برنامه و بودجه در زمان بعد از انقلاب اسلامي داريم كه بدين شرح است:

** نخستين رئيس برنامه و بودجه بعد از انقلاب
«علي اكبر معين فر» در سال 1306 در تهران به دنيا آمد. در سال 1326 در آزمون ورودي دانشكده فني دانشگاه تهران ثبت نام و رشته راه و ساختمان را براي ادامه تحصيل انتخاب كرد. او مدرك كارشناسي ارشد خود را در رشته مهندسي زلزله از دانشگاه واسدا توكيو اخذ كرد.
موضوع مهندسي زلزله و اساساً طراحي ساختمان‌ها در برابر زلزله در كشور، با نام علي‌اكبر معين‌فر شروع مي‌شود. وي اساساً به همين دليل، بنا به درخواست «ابوالحسن بهنيا» كه رياست دفتر فني سازمان برنامه و بودجه را بعهده داشت، به آن سازمان دعوت بكار شد.
ايجاد شبكه شتاب‌نگاري كشور از خدمات بنيادي معين‌فر در زمان فعاليت در دفتر فني سازمان برنامه و بودجه بود. همچنين معين‌فر در سازمان برنامه و بودجه شروع كننده بسياري از آئين‌نامه‌ها و دستورالعمل‌هاي فني بود و علاوه بر استاندارد 519 كه شايد قديمي‌ترين دستورالعمل فني در صنعت ساختمان ايران باشد، «آئين‌نامه بتن ايران» در زمان تصدي ايشان در سازمان شروع شد و ابتدا با عناوين دستورالعمل‌هاي 1–18 تا 5–18 منتشر گرديد. تدوين مجموعه مقررات ملي در وزارت مسكن و شهرسازي يكي ديگر از خدمات معين‌فر به‌شمار مي‌رود.

** تثبيت جايگاه سازمان برنامه در نظام اقتصادي
«عزت الله سحابي» (1358- 1359) كه در سال 1309 و در تهران متولد شد. رئيس سازمان برنامه و بودجه در زمان دولت مهدي بازرگان بود. وي دانش‌آموخته رشته مهندسي مكانيك دانشكده فني دانشگاه تهران بود. او در سال‌هاي 1327 و 1328 در مجله «فروغ علم» و در سال‌هاي 1331 و 1332 در مجله «گنج شايگان» به عنوان سردبير اين نشريات فعاليت مي‌كرد و در سال 1358 يعني در سن 49 سالگي به درخواست مهدي بازرگان (دايي همسرش) و پدرش يداله سحابي به رياست سازمان برنامه و بودجه انتخاب شد. از مهمترين اقداماتي كه در زمان رياست وي در سازمان برنامه صورت گرفت مي توان به تصويب قانون تجارت خارجي و قانون تشكيل مراكز تهيه و توزيع اشاره كرد. از ديگر فعاليت هاي مهم وي در سازمان برنامه و بودجه تثبيت جايگاه سازمان برنامه در نظام اقتصادي كشور بود كه اين بحث از زمان رياست معين فر در سازمان برنامه و بودجه مطرح شده بود.

** رئيس انقلابي سازمان برنامه و بودجه
«موسي خير» (1359- 1360) كه فارغ التحصيل دانشكده فني دانشگاه تهران بود در سال 1359 در زمان دولت شهيد «محمدعلي رجايي» به عنوان رئيس سازمان برنامه و بودجه انتخاب شد و پس از مدتي نيز به رئيس انقلابي سازمان برنامه و بودجه مشهور شد.
ازمهمترين اقداماتي كه در زمان رياست وي صورت گرفت، تعطيلي سازمان برنامه و بودجه به مدت يك هفته به منظور بازسازي و پاكسازي آن از كاركنان ضدانقلاب بود. دليل اين اقدام وي ايجاد هماهنگي كامل بين نيروها و بركناري نيروهاي مخالف بود.

** تهيه اولين برنامه توسعه پس از انقلاب
پس از موسي خير نوبت به «محمدتقي بانكي» (1360-1363) رسيد. او در سن 35 سالگي به سمت معاون بودجه ريزي و نظارت سازمان برنامه و بودجه منصوب شد و رياست او از سال 1360 تا 1363 ادامه داشت.
بانكي در سال 1325 در تهران به دنيا آمد و مدرك كارشناسي عمران خود را از دانشكاه تهران اخذ كرد. وي مقطع كارشناسي ارشد و دكتراي خود را در دانشگاه ميسوري آمريكا در رشته مديريت شركت هاي ساختماني گذراند.
دردوران مديريت بانكي، تشكيلات سازمان برنامه كمي انسجام خود را بازيافت و فعاليت‌هاي آن گسترش يافت. در همين دوران سازمان، اقدام به تهيه اولين برنامه توسعه پس از انقلاب كرد. اين برنامه در سال 1361 براي اجرا در دوره پنج‌ساله 66- 1362، تهيه و به تاييد شوراي اقتصاد و به دنبال آن در تيرماه سال 1362 به تصويب هيات دولت رسيد و آماده تقديم به مجلس شد. اين برنامه پس از طرح در مجلس شوراي اسلامي و انجام بررسي‌هاي مقدماتي بنا به مجموعه شرايط كشور خصوصا جنگ تحميلي در آن دوران متوقف ماند و به تصويب مجلس نرسيد و امكان اجرا نيافت. اين برنامه، بعدها به برنامه صفر توسعه معروف شد.

**هواداران اقتصاد آزاد در وزارت برنامه و بودجه
پس از تغيير وضعيت سازمان برنامه و بودجه به وزارت برنامه و بودجه در دي‌ماه سال 1363، «مسعود روغني زنجاني» (1363- 1374)در اسفند1363 به سمت قائم‌مقام نخست‌وزير در سازمان برنامه منصوب شد. پس از حدود 8 ماه فعاليت روغني زنجاني در سمت قائم‌مقامي، وي در آبان 1364 به عنوان اولين وزير برنامه و بودجه انتخاب شد و تا شهريور 1368 در اين سمت فعاليت كرد. در دوران وزارت روغني زنجاني يك تيم اقتصادي منسجم از هواداران اقتصاد آزاد در سازمان برنامه شكل گرفت كه توانست توانمندي خود را در شناخت عملكرد اقتصاد ايران نشان دهد.
با تغيير وضعيت وزارت برنامه و بودجه به سازمان برنامه و بودجه در سال 68، روغني زنجاني در دولت اول سازندگي (مرحوم آيت الله هاشمي رفسنجاني) از 11 شهريور سال 1368 مجددا به سمت رياست سازمان برنامه و بودجه انتخاب شد كه در اين زمان اولين برنامه توسعه جمهوري اسلامي به منظور بازسازي اقتصاد به شدت آسيب ديده نوشته شد. البته اين برنامه در اجرا با مشكل رو به رو شد و به اهداف خود از جمله رشد اقتصادي دست نيافت.
پس از آن برنامه دوم توسعه اقتصادي- اجتماعي و فرهنگي‌ جمهوري اسلامي در يك ماده واحده و 101 تبصره براي اجرا در مدت 5 سال (1378-1374) تهيه و به هيات‌ دولت و سپس مجلس ارائه شد و در تاريخ 20 آذر 1373به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد. اين برنامه نيز كه در راستاي برنامه اول توسعه و در جهت آزادسازي اقتصاد ايران تهيه شده به برنامه دوم تعديل اقتصادي شهرت يافت.

** توقف برنامه دوم توسعه
پس از روغني زنجاني، «حميد ميرزاده» در سال 1374 و در سن 45 سالگي به سمت رياست سازمان برنامه و بودجه انتخاب شد. رياست وي تا سال 1376 ادامه داشت. او كه در سال 1329 در سيرجان متولد شد، تحصيلات خود را در مقطع ديپلم رياضي در آنجا به اتمام رساند و پس از آن در دوره كارشناسي شيمي از دانشگاه فردوسي مشهد در سال 1352 فارغ‌التحصيل شد. وي پس از انجام خدمت سربازي در سال 1354 به عنوان دبير شيمي در دبيرستان‌هاي سيرجان مشغول به كار گرديد. در سال 1355 براي ادامه تحصيلات به تهران آمد و در پلي تكنيك تهران براي دوره كارشناسي ارشد مهندسي پليمر پذيرفته و در سال 1357 فارغ‌التحصيل شد و از فروردين 1358 به عنوان عضو هيئت علمي در دانشگاه شهيد باهنر كرمان استخدام گرديد. در سال 1373 موفق به دريافت درجه دكترا در همين رشته از دانشگاه نيو ساوت ولز استراليا شد.
در دوران ميرزاده، برنامه دوم در اجرا به دليل كاهش درآمد نفت، افزايش نرخ ارز، افزايش شديد نرخ تورم و بحران بدهي‌هاي خارجي و در پي آن فشار افكار عمومي در بخش‌هاي اصلي آن از جمله آزاد سازي نرخ ارز متوقف شد.

** رياست استاد رياضيات
«محمدعلي نجفي» (1376- 1379) در 1330 در تهران به دنيا آمد و در دبيرستاني واقع در ناصر خسرو تحصيلات متوسطه خود را با مدرك ديپلم رياضي به پايان رساند. براي تحصيل مهندسي وارد دانشگاه صنعتي شريف شد و بعدها به رشته رياضي رو آورد. پس از ليسانس رياضي در مهر 1353 وارد دوره تكميلي موسسه فناوري ماساچوست شد. هر چند تحصيلات خود را در اين مقطع ناتمام رها كرد.
او در سال 1376 يعني در سن 46 سالگي رييس سازمان برنامه و بودجه شد و رياستش تا سال 1379 ادامه داشت.
برنامه سوم توسعه اقتصادي-‌ اجتماعي و فرهنگي ‌جمهوري اسلامي به دست كارشناسان سازمان برنامه در زمان رياست وي تهيه شد. سازمان برنامه، برنامه سوم را در 3 بخش، 26 فصل و 199ماده براي اجرا در مدت 5‌سال (1383-1379) تهيه و به هيات‌ دولت ارائه داد. اين برنامه در تاريخ 17فروردين سال 1379 به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد.
ادامه دارد ...
پژوهش** م . ا ** 1776