۱۱ مهر ۱۳۹۸،‏ ۱۱:۳۹
کد خبرنگار: 1583
کد خبر: 83501531
۰ نفر

برچسب‌ها

یک قرن بودجه نویسی ناقص

ستار محمدی تلوار
یک قرن بودجه نویسی ناقص

تهران- ایرنا- بیش از صد سال از تجربه بودجه نویسی مدرن در ایران می‌گذرد، اما هنوز با استانداردهای علمی و جهانی فاصله زیادی داشته و در این مورد با مشکلات عدیده‌ای روبه رو هستیم.

به گزارش گروه تحلیل، تفسیر و پژوهش‌های خبری ایرنا، وقتی از بودجه و نظام بودجه‌ریزی سخن گفته می‌شود، باید این را در نظر گرفت که  به نوعی با مهمترین رویداد اقتصادی سالانه کشور سروکار داریم.

به همین خاطر، کارشناسان اقتصادی، بخش قابل توجهی از مشکلات اقتصادی کشور را ناشی از بودجه‌نویسی ناقص، بی‌انظباتی بودجه‌ای و هرج و مرج در نظام دخل و خرج کشور می‌دانند.

زیرا، همه‌ی رویدادها و فعالیت‌های اقتصادی کشور در قالب پیش‌بینی منابع درآمدی و هزینه‌ها رخ می‌دهد و به شدت تحت تأثیر چگونگی بودجه قرار دارد. از این رو، چنانچه اشکالی در نظام بودجه‌ریزی و فرایند تدوین و تهیه بودجه وجود داشته باشد، پیامدهای منفی آن دامن همه بخش های اقتصاد را خواهد گرفت.

یک قرن بودجه نویسی ناقص

حدود یک قرن از بودجه‌ریزی به صورت نوین در ایران می‌گذرد، اما هنوز با استانداردهای علمی و جهانی فاصله زیادی داشته و در این مورد با مشکلات عدیده‌ای روبه رو هستیم. مورخان، این دوره‌ی تقریباً صدساله را به قبل و بعد از سال 1343 تقسیم می‌کنند. از زمان مشروطیت تا سال 1343، یعنی سال اجرای برنامه اصلاحات ارضی اصول وحدت و جامعیت در تهیه و تنظیم بودجه رعایت نمی‌شد. سازمان‌ها و شرکت‌های تابع دولت یا بودجه نداشتند و یا اگر داشتند بودجه تفصیلی خود را به وزارت دارای تحویل نمی‌دادند. درواقع، بودجه‌ی دولت فقط شامل بودجه‌ی جاری دستگاه اداری می‌شد.

در دوره دوم، که بعد از سال 1343 تا کنون را شامل می‌شود، با تمرکز امور مالی و خزانه داری در وزارت دارایی و تمرکز امور تهیه بودجه و برنامه‌های عمرانی در سازمان برنامه و بودجه، تهیه بودجه صورتی جامع به خود گرفت و بودجه دولت و همه‌ی دستگاه‌های اجرایی و شرکت‌های دولتی و موسسه‌های وابسته به دولت به شکل سندی واحد مشتمل بر چند قسمت و چند پیوست ارائه شد.

در اسفند 1351 با تصویب قانون برنامه و بودجه و قانون برنامه عمرانی پنجم نظام بودجه‌ریزی کشور دچار دگرگونی شد. قرار شد که از سال 1352، با ادغام منابع بودجه‌های عادی و عمرانی و همچنین استفاده از طبقه‌بندی‌های تلفیقی جدید، بودجه کل کشور در قالب بخش‌های ششگانه‌ای مشتمل بر پیام بودجه، لایحه بودجه، گزارش وضع مالی و اقتصادی دولت، شرح اجرای برنامه‌ها و فعالیت‌ها، بودجه عملکرد شرکت‌های دولتی و توزیع استانی اعتبارات بعضی از وزارت خانه‌ها و مووسسه‌های دولتی تهیه و تنظیم شود. در عمل بودجه سال‌های 1352 تا 1357 به شکل سند واحد مشتمل بر هشت تا ده قسمت و سه پیوست (گزارش برنامه های اجرایی، بودجه شرکت های دولتی، اعتبارات طرح های عمرانی ) تهیه و تنظیم شد.

بعد از انقلاب نیز رویه بودجه نویسی پیشین ادامه یافت  و در اساس خود تغییر پیدا نکرد، اما در این  دوره با تفویض اختیارات به دستگاه‌های اجرایی در استفاده از منابع بودجه‌ای و رشد فزاینده احکام درآمد-هزینه در تبصره‌های بودجه، از اصول بودجه‌ریزی، به ویژه اصل جامعیت تخطی شده است.

مهمترین اقدام در راستای تغییر و اصلاح ساختار بودجه به سال 1381 باز می‌گردد. در بند «ب» تبصره 23 قانون بودجه سال 1381 و همچنین در بند «ر» تبصره 1 قانون بودجه سال 1382، سازمان مدیریت برنامه‌ریزی کشور موظف شد، در راستای اصلاح نظام بودجه نویسی نسبت به عملیاتی کردن بودجه، اصلاح نظام برآورد درآمدها و هزینه‌ها در تمامی دستگاه‌های اجرایی اقدام نموده و توزیع اعتبارات مربوط به هزینه‌ها را بر اساس نیاز دستگاه و فعالیت‌هایی که صورت می‌گیرد، انجام دهد.

 همچنین، در بند «ب» تبصره 4 قانون بودجه سال 1383، مواد 88-49-138 و 144 قانون برنامه چهارم توسعه کشور و بند 32 امور اقتصادی سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه نیز بر اهمیت اجرای بودجه ریزی عملیاتی تأکید شده است.

بودجه‌ریزی عملیاتی و تأکید بر اصلاح ساختار بودجه بیانگر تلاشی است برای پایان دادن به یک قرن تجربه ناقص بودجه‎‌ریزی در کشور.

ضرورت حذف یا ادغام دستگاه‌های موازی

ساختارهای بودجه بر مبنای دو عنصر درآمد و هزینه شکل‌می‌گیرد. بنابراین، برای موفقیت در اصلاح ساختار بودجه باید پیش از هرچیز روشن شود که منبع درآمد از کجا است و این درآمدها در کجا هزینه می‌شود.

پژوهش‌های محققین اقتصادی نشان می‌دهد که ساختار بودجه در ایران به گونه‌ای است که به راحتی هزینه‌ساز بوده و منابع واقعی را از منابع غیرواقعی و تورمی تفکیک نمی‌کند.

تاکنون، اینگونه بوده است که هر دستگاهی بودجه سال جاری خود را معیار قرار داده و سپس بدون انجام هرگونه ارزیابی و تنها با در نظر گرفتن نرخ تورم کشور و سایر متغیرهای احتمالی مؤثر در افزایش هزینه‌ها، درصدی را به درآمدها و هزینه‌های سال جاری اضافه می‌کنند و به عنوان پیش بینی بودجه سال آینده خود به دولت ارائه می‌دهند.

در این حالت، استمرار حیات دستگاه مطرح است، نه ضرورت‌های واقعی جامعه. لذا بررسی موضوعاتی از قبیل هدف یا اهداف و فلسفه وجودی و توجیهات قانونی ناظر بر تهیه بودجه عملیاتی برای دستگاه‌های دولتی مورد توجه و بازنگری قرار نمی‌گیرد.

به همین خاطر، صاحبنظران اقتصادی شرط اصلی عملیاتی شدن بودجه را ایجاد انظبات بودجه‌ای می‌دانند. به منظور ایجاد انظباط بودجه‌ای، از یک طرف باید دستگاه‌های اجرایی دارای وظایف و برنامه‌های همسو حذف و یا ادغام شوند. از طرف دیگر، هر دستگاهی بر اساس میزان عملکردش بودجه دریافت کند، نه بر مبنای بودجه سال قبل و نرخ تورم.

کارشناسان پیشنهاد می‌کنند که اولین گام در اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، استخراج وظایف و برنامه‌های اجرایی دستگاه‌های اجرایی به منظور شناسایی موازی‌کاری‌ها و در نتیجه خذف ارگان‌های بودجه بگیر غیر ضروری و یا ادغام چند دستگاه همسو و اضافی است.

از نظر آنها، تعدد قوانین همسو و گاه متناقض باعث شده تا بسیاری از وظایف و برنامه‌های اجرایی دستگاه‌های اجرایی یکسان و موازی و گاهی حتی خنثی‌کننده یکدیگر باشند و برای این موضوع نیز اعتبار دریافت می‌کنند.

ساماندهی دارایی‌های دولت

شناسایی و ساماندهی دارایی‌های دولت، پیش‌نیاز اصلاح ساختار بودجه است. باید این ساماندهی در راستای مولدسازی دارایی‌ها، به منظور افزایش درآمدهای دولت از یک سو، و کاهش هزینه‌ها از سوی دیگر باشد.

بنابر سخنان خزانه‌دار کل کشور، پروژه شناسایی املاک و دارایی‌های دولتی و ثبت آنها در سامانه یکپارچه تا سال ۹۹ ادامه خواهد داشت. برآورد می‌شود که تعداد کل املاک دولت به بیش از یک‌میلیون فقره به ارزش تقریبی ۱۸ هزار تریلیون تومان یعنی بیش از ۱۱ برابر کل نقدینگی کشور برسد.بدون شک این حجم از سرمایه و دارایی می‌تواند بسیاری از کمبودهای مالی دولت و نیازهای سرمایه‌گذاری کشور را تأمین کند.

 اما نکته مهم به چگونگی مولدسازی این دارایی‌ها باز می‌گردد. یکی از راه‌های مولدسازی فروش و واگذاری آنها به بخش خصوصی است.  کارشناسان معتقدند که تجربیات گذشته نشان داده که ممکن است فرایند واگذاری‌ها به حیف و میل اموال و از بین رفتن ارزش آنها منجر شود.

اصلاح و یکپارچه‌سازی نظام مالیاتی

برآوردهای موجود نشان می‌دهد که حدود 40 هزار میلیارد تومان  فرار مالیاتی در کشور وجود دارد. همچنین، نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی 6.4  است که نسبت به سایر کشورها بسیار پایین است. این رقم برای کشورهای در حال توسعه حدود ۱۵ درصد و در کشورهای توسعه‌یافته بالای ۴۰ درصد است.

بنابراین، اصلاح و یکپارچه سازی نظام مالیاتی از دیگر محورهای مهم در اصلاح ساختاری بودجه است. در این مورد دو موضوع باید در نظر گرفته شود. یکی بحث معافیت های مالیاتی است و دیگری بحث فرار مالیاتی. در هر دو مورد دولت باید اقدامات جامعی برای ساماندهی امورمالیاتی انجام دهد. زیرا عدم پرداخت مالیات، چه در شکل فرار مالیاتی و چه در شکل معافیت‌ها و استثناهای بی‌رویه و غیر موجه، از یک طرف باعث کاهش درآمدهای مالیاتی دولت و مانعی برای دستیابی به اهداف آن شده و از طرف دیگر گسترش احساس ناکارآمدی در جامعه را در پی خواهد داشت.

نظر شما

شما در حال پاسخ به نظر «» هستید.
2 + 13 =