طرح بازآفرینی شهری، چالش ها و راهكارها

به گزارش گروه تحلیل، تفسیر و پژوهش های خبری ایرنا، نخستین گام های شكل گیری طرح بازآفرینی شهری به ابتدای دولت یازدهم بر می گردد. براساس ماده 16 قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت های فرسوده و ناكارآمد شهری و با هدف جلب همكاری و مشاركت كلیه دستگاه های ذیربط در فرآیند بازآفرینی پایدار، محدوده ها و محله های هدف و به پیشنهاد مشترك وزارتخانه های راه و شهرسازی (شركت عمران و بهسازی شهری ایران) و وزارت كشور، سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و شورای عالی استان ها، سند ملی راهبردی احیا، بهسازی و نوسازی بافت های فرسوده و ناكارآمد شهری در جلسه 16/06/1393 هیئت دولت مورد تصویب قرار گرفت.
دولت به منظور عملیاتی كردن سند مذكور در روز پنجشنبه 19 بهمن 1396 با دستور مستقیم رئیس جمهوری برنامه ملی بازآفرینی شهری «امید » را با هدف نوسازی بافت‌های فرسوده، بهسازی سكونت‌گاه‌های غیررسمی و حاشیه شهری و احیا بافت‌های تاریخی در سراسر كشور از جمله تهران آغاز گرد.
همچنین راهكارهای اجرایی برنامه ملی بازآفرینی شهری پایدار با هدف احیا، بهسازی و نوسازی بافت های فرسوده و ناكارآمد شهری در جلسه یكشنبه سی ام اردیبهشت 1397 هیئت وزیران به ریاست حجت الاسلام والمسلمین دكتر روحانی رییس جمهوری، مورد بررسی قرار گرفت.
اجرای طرح بازآفرینی شهری همچون سایر طرح ها در راه رسیدن به اهداف مورد نظر با چالش ها و مشكلاتی مواجه است كه اگر نگوییم مانع اجرای آن می شوند، دست كم حركت آن را كند خواهند كرد. از این رو با وجود اهداف خوب و مناسبی كه در این طرح آمده، تحقق آنها بدون شك منوط به رفع چالش و مشكلات مذكور است. این كار در مرحله اول مستلزم شناسایی آنها است. بدین منظور برای تشریح و آسیب شناسی این موضوع پژوهشگر ایرنا به گفت وگو با دكتر اسدالله نقدی استاد دانشگاه و پژوهشگر و متخصص حوزه جامعه شناسی شهری پرداخت.

** بازآفرینی شهری چیست؟
دكتر نقدی با بیان اینكه بحث بازآفرینی یكی از رویكردها و رهیافت ها در موضوع مدیریت شهری بوده و دنیا در ادامه تفكرات نوسازی و بازسازی و بهسازی به این رویكرد رسیده است، گفت: بازآفرینی به مفهوم تكامل مجموعه نگاه ها است. در سطح كلان، چیزی حدود هفتاد تا هشتاد سال، یعنی از 1960به این طرف است كه بحث بازآفرینی در دنیا مطرح شده است.
'در ابتدای تولد این رویكرد، محلات تاریخی بیشتر مورد توجه بود. به دلیل فرسودگی و پیری بافت و ارگان های شهری معمولا این محلات رها می شدند. در نظریه دوایر متحدالمركز 'ارنست برجس' این قلمروها برابر است با منطقه انتقالی. یعنی محدوده و محله، ارزش پیشین خود را از دست می داد و به محل استقرار تازه واردین و مهاجرین تبدیل می شد. به مرور بر این فرسودگی و ناكارآمدی افزوده می گشت. حتی ممكن بود موضوع زوال شهری در این عرصه ها به وجود بیاید، كه در عمل به معنای زوال كالبدی و اقتصادی، فرسایش اجتماعی و از بین رفتن امكان زندگی معمول و مرسوم در این محلات بود. این امر، عموما در شهرهای بزرگ و صنعتی مطرح بود. از یك سو، در این شهرها افزایش جمعیت اتفاق افتاد، و از سوی دیگر با افزایش جمعیت زمین در همه شهرهای دنیا به ویژه در شهرهای بزرگ محدودتر و باید هزینه هنگفتی بابت زمین پرداخت شود. بنابر این، دولت ها، انجمن ها و شوراهای شهر به این فكر افتادند كه نباید از این عرصه ها غفلت كرد. مهمتر اینكه چنین مناطقی به مثابه زخمی بودند بر پیكر این شهرها و قاعدتاً باید برای آنها فكری می شد. '
وی در ادامه اظهار داشت: ایده و رویكرد بازسازی، نوسازی و زنده سازی قبلا مطرح شده بود، منتها در این ایده ها یك سری اشكالات و خلاء هایی وجود داشت كه رویكرد بازآفرینی آمده بود تا آنها را برطرف سازد. تمام تلاش بازآفرینی خلق فضاها و مكان های شهری است كه مردم برای دو چیز طالب آن هستند؛ برای زندگی استاندارد و برای كار. مردم فضای شهری را برای این دو كاركرد می خواهند، هرچند موارد دیگری چون فراغت در عرصه های عمومی در كنار این دو كاركرد مورد نظر است.

** اهمیت بازآفرینی شهری و لزوم پرداختن به آن
این استاد دانشگاه افزود: اسكان بشر سازمان ملل پیش بینی كرده است كه در سال 2050 میلادی حدود هفتاد درصد جمعیت دنیا در نقاط شهری اسكان پیدا خواهند كرد. در كشور ما نیز در طول 100 سال گذشته تركیب جمعیتی كاملاً برعكس شده است. یعنی در انقلاب مشروطه حدود 85 درصد جمعیت ایران روستایی و عشایری بوده و اكنون حدود 76 جمعیت در نقاط شهری زندگی می كنند و این روند رو به گسترش است.
'بنابر این تعداد زیادی از شهرهای كشور به ویژه 10شهر اول مثل اصفهان، شیراز، كرمان، تهران، یزد و ... به دلیل اقلیم و مصالح و موادی كه برای معماری شهر ایرانی-اسلامی استفاده می شود كه در آن از مواد و مصالح سنتی مثل خشت و گل و مصالح آسیب پذیرتر استفاده شده و كمتر مصالح با دوام تری مثل سنگ و دیگر مصالح امروزی تر به كار رفته است، نیازمند بازآفرینی هستند. این عرصه ها بسیار وسیع است به طوری كه برآورد می شود حدود 70 هزار هكتار و جمعیتی حدود 10میلیون نفر در ایران در این عرصه ها زندگی می كنند. '
وی اظهار داشت: وقتی این داده ها را در سطح جهانی و ملی نگاه كنیم اهمیت پرداختن به موضوع بازآفرینی شهری بیشتر نمود پیدا می كند. بر خلاف رویه های سابق، توجه به اجتماعات محلی و مشاركت مردم و حضور اجتماعات محلی در قلب ایده بازآفرینی است. تلاش می شود كه برخلاف رویه های سابق در شهرسازی كه مداخلات شهری از بالا به پایین بود، در ایده بازآفرینی نیازها و ایده های جامعه محلی عطف توجه بشود. باید مردم محلی، ذینفان، بهره برداران و شهروندان در مداخله شهری از قدم اول یعنی نیازسنجی، اولویت بندی، طراحی اجرا و خود اجرا، بهره برداری و نگهداری و در نهایت ارزیابی پروژه ها و خود مداخلات شهری حضور داشته باشند. با این مقیاس های كمی كه گفته شد طبیعی است اگر این مناطق رها شوند به نقاط بی دفاع شهری تبدیل شده و یك سری چالش و یا حتی ابرچالش های شهری برای كلان شهرها و حتی شهرهای میانی و متوسط ایجاد خواهند كرد.
این استاد دانشگاه عنوان داشت: اگر با منطق بازآفرینی به این فضا و عرصه ها نگاه بشود می توان به رفع كمبود مسكن و ایجاد فرصت هایی برای زندگی از طریق بازگرداندن امكان زیست و زندگی در زیست گاه های شهری كمك كند، نابرابری های فضایی ترمیم شود و اشتغال و كار ایجاد گردد. آسیب های اجتماعی در این مناطق كنترل می شود و در نهایت استاندارد زندگی و كیفیت زندگی ارتقاء پیدا می كند. چون دست كم امروز جمعبندی جهانی در مورد شهرها این است كه باید به دنبال شهرهای تاب آور باشیم تا در شرایط بحرانی بتوانند انطباق پیدا كنند و زودتر به شرایط عادی برگردند. این عرصه های مركزی شهرها و بافت های تاریخی و محلاتی كه به عنوان بافت های فرسوده یا در حال فرسایش به آنها نگاه می شوند، می توانند تهدید كننده شهر تاب آور و پایداری شهری باشند. بنابر این امروزه در دنیا مدیران شهری به دنبال شهرهای پایدار و تاب آور و قابل سكونت و عادلانه و هوشمند و آینده نگر هستند. این ایده ها در درون بازآفرینی وجود دارد.
وی در ادامه گفت: نكته دیگری كه باید به این بحث اضافه كرد این است كه بازآفرینی به طور سنتی از محدوده های تاریخی شروع شده است. اما امروزه فقط شامل بافت های تاریخی در دنیا نمی شود. اگر شما در یك عرصه شهری از طریق مداخلات منطقی و مشاركتی كاربری های جدید، اختلاط كاربری ها و سرزندگی و كارآمدی بیشتری در برنامه ریزی بیاورید شامل بازآفرینی می شود.
این متخصص حوزه جامعه شناسی شهری در ادامه ضمن تأكید بر اهمیت سكونت گاه های غیر رسمی عنوان كرد: پس عرصه ها و فضاهای نیازمند بازآفرینی می تواند بافت تاریخی، بافت های میانی و جدید شهری و به ویژه تأكید می كنم روی محلات حاشیه شهری و سكونتگاه های غیر رسمی باشد. یعنی بایستی با همین نگاه بازآفرینی به این مجموعه ها هم نگاه كرد. ما در كشور بیش از عرصه های تاریخی و بافت های میانی شهری، بافت ها و محلات حاشیه نشین داریم. یك سوم جمعیت شهری و در برخی شهرها كمی بیشتر جزو عرصه های حاشیه و سكونتگاه های غیر رسمی هستند. در دنیا و خوشبختانه در سال های اخیر در ایران نیز از منظر باز آفرینی به این محلات هم نگاه می شود. اگرچه عمر این محلات قابل مقایسه با محلات تاریخی شهرهای كشور نیست ولی باید توجه كرد كه آنها در جوانی دچار فرسایش می شوند و یا بهتر است بگوییم از همان بدو تولد به شكل غیر استاندارد و آسیب پذیر از بعد اقتصاد، كالبدی و اجتماعی متولد می شوند و نیازمند ایده بازآفرینی هستند.
وی در ادامه گفت: البته دولت ایده بازآفرینی شهری را از مناطق مركزی شهر و بافت های تاریخی به مناطق حاشیه شهر و سكونت گاه های غیر رسمی گسترش داده است. برای اینكه در این مناطق در مدت زمان كمتری اتفاق فرسودگی و آسیب پذیری افتاده است، این گونه مكان ها هم عرصه و هدف برنامه های بازآفرینی شهری قرار دارد. البته در فضای رسانه ای و در مجلس در جریان رأی اعتماد به وزیر راه و شهرسازی بیشتر تأكید بر بافت های تاریخی و فرسوده شهری و حل مشكل مسكن بود. ولی در كل در طی سال های گذشته هردو عرصه های غیر رسمی و بافت های تاریخی مورد توجه بوده است. بایستی توجه كرد كه نباید به بافت های تاریخی به عنوان عرصه هایی برای تولید مسكن نگاه كنیم. این عرصه ها تا جایی كه امكان دارد باید بازآفرینی شود. البته بخشی هم عرصه هایی است كه به مرور زمان تقریباً از حیز انتفاع خارج شده و دیگر از بین رفته اند، بنابر این می توان در چنین عرصه هایی متناسب با بافت و گروه های هدف متقاضی مسكن در برخی جاهای آن تولید مسكن كرد.

** بازآفرینی نیازمند حضور و همراهی مردم است
نقدی ضمن اشاره به اهمیت حضور مردم گفت: با توجه به تجربه دنیا و همچنین تجربه اجرای پروژه های مختلف در ایران، برای مثال در همدان، در مشهد، ساری، بوشهر، یزد، اصفهان و ... ، بازآفرینی بدون همراهی و حضور مردم عملاً به نتیجه مورد نظر منجر نمی شود. برای آنكه هدف نهایی بازگرداندن حیات به این عرصه های كمسو و كم رونق شهری است و مردم بهره بردار نهایی و اصلی هستند بنابر این باید در قدم اول همراهی و مشاركت مردم و نخبگان محلی در این مجموعه ها وجود داشته باشد. همچنین بایستی در كنار سازمان های مسئول باید شهروندان مقیم یا بهره بردار و سمن ها باید حضور داشته باشند. یعنی بازآفرینی با سه ركن سازمان ها، سمن ها و جامعه محلی و بخش خصوصی قابل اجرا است. یعنی علاوه بر سازمان ها و مشاركت مردمی و سمن ها به دلیل بالا بودن هزینه های بازآفرینی بدون همراهی بخش خصوصی فعال و مسئول ممكن است هزینه های زیادی به شهروندان تحمیل شود و لذا نیازمند حضور بخش خصوصی هستیم. البته مشاركت مسئولانه بخش خصوصی نه مشاركت منفعت طلبانه می تواند به خلق محیط های شهری قابل سكونت و مورد قبول و اقبال شهروندان كمك شایان توجهی كند.

** ناهماهنگی سازمانی عمده ترین مشكل طرح بازآفرینی شهری
وی در ادامه اظهار داشت: من تجربه هایی از مطالعات شهرهای همدان، تهران و مشهد و دیگر شهرها را پیگیری كرده ام و در برخی از آنها از نزدیك درگیر بوده ام. با توجه به این تجربیات مهمترین مشكل در فرایند بازآفرینی شهری در ایران عدم هماهنگی و نگاه بخشی سازمان های مختلف ذی مدخل در بازآفرینی شهری است. در یك محله یا یك بخشی از بافت یك شهر بزرگ تعداد زیادی سازمان ذینفع هستند و مسوولیت و یا تأسیسات و زیرساخت هایی دارند كه اجرای این پروژه ها و مداخلات مستلزم هماهنگی بین سازمان های مختلف است كه این امر متأسفانه در شهرهای ما وجود ندارد. سازمان ها هماهنگ عمل نمی كنند و منافع سازمانی خود را بسیار مد نظر قرار می دهند. همین امر باعث می شود پروژه ها زمان بر شده و هزینه های بیشتری تحمیل شود. این امر بر اعتماد مردم تأثیر منفی می گذارد. اعتماد مردم به مداخلات شهری موضوع بسیار مهمی است. داده های میدانی ما نشان می دهد كه مردم اعتماد زیادی به مداخلات شهری به ویژه توسط شهرداری ها ندارند. وقتی این ناهماهنگی ها وجود داشته باشد، اولین آسیب را به اعتماد مردم می زند، آنها را نگران می كند و باعث عدم همراهی و مشاركت آنها می شود. در واقع این قضیه به پاشنه آشیل طرح های بازآفرینی شهری تبدیل می شود. بدین ترتیب بازآفرینی كه با رویكرد جلب مشاركت مردمی وارد می شود از همینجا آسیب می بیند.

** بازآفرینی صرفا یك پروژه سودآور نیست
وی عنوان كرد: دومین مشكل، به نگاه سودجویانه صرف به پروژه های بازآفرینی توسط برخی سازمان ها یا مداخله گران مربوط است. بازآفرینی صرفا یك پروژه یا فرایندی نیست كه بایستی، چه برای مردم یا بخش خصوصی یا سازمان های دولتی منجر به سود شود. قاعدتا، باید سودآوری داشته باشد و تحلیل هزینه - فایده در این مورد امری عقلانی است. ولی ایجاد تعادل بین ابعاد اجتماعی، فرهنگی، زیست محیطی و اقتصادی و منافع ذینفعان رسمی و غیر رسمی در امر بازآفرینی هم نكته بسیار مهمی است. همچنین نبود و یا كمبود پروژه های موفقی كه مردم ببینند و از آن درس بگیرند یكی از مواردی است كه باید مورد توجه قرار گیرد. برای مثال مردم ببینند كه در محله كبابیان همدان یا دروازه قوچان مشهد طرح بازآفرینی اجرا شده و جواب داده و بدین ترتیب به الگویی برای بقیه محلات تبدیل می شود. این الگوها در كشور كم هستند. مثلا در محله های فهادان یزد، شهشهان اصفهان،تربیت و مقصودیه تبریز و پانزده خرداد تهران این مدل ها اجرا شده و دستاوردهایی هم داشته اند، اما در معنای كلی نمی توان از موفقیت این پروژه ها صحبت كرد.
نقدی گفت: موضوع دیگر مساله مالكیت و سند خانه ها و واحدهای مسكونی و غیره به ویژه در مناطق سكونتگاه های غیر رسمی است كه در بازآفرینی شهری بسیار اهمیت دارد و می تواند خیلی مشكل آفرین باشد. زیرا در این مناطق واحد های مسكونی ریزدانه بوده و معابر غیر استاندارد هستند. همچنین دست به دست شدن غیر رسمی واحدهای مسكونی و غیره در آنها بسیار زیاد است. در محلات تاریخی شهرهایی مانند همدان چنین مشكلی وجود ندارد ولی در محلات حاشیه این مسئله بسیار مهم است.

** بازآفرینی باید پاسخی برای جبران ضررهای احتمالی ساكنان داشته باشد
وی در ادامه عنوان كرد: وقتی در محله ای برای بازآفرینی وارد می شوید با وجود هجوم بساز بفروشی و كوبیدن و از نو ساختن به دلیل آورده و سود اقتصادی در كشور كار دشوار می شود. یكی از معضلات و مشكلاتی كه در اجرا، برای مثال در همدان با آن مواجه شدیم این بود كه وقتی قرار بود بافت تاریخی یك محله در حد امكان امروزی باز سازی شود و در عین حال ساختارهای كلی آن حفظ شود به ناچار باید یك سری محدودیت ها اعمال می شد و این با منافع مردم ایجاد تعارض می كند. مثلا بر اساس قواعد بازآفرینی شما نمی توانید ساختمان های جدید بدقواره در بافت تاریخی بسازید. ولی باید پاسخی برای جبران ضررهای احتمالی ساكنان داشته باشید.
' برای مثال وقتی شما محدودیت ارتفاع بافت تاریخی در تهران یا هر شهر دیگری ایجاد كنید، مردم می گویند فرق ما با محلات كناری چیست كه آنها می توانند تعداد بیشتری طبقات بسازند و سود بیشتری كسب كنند ولی ما نمی توانیم. در واقع، ایجاد محدودیت ارتفاع و تراكم، معبر و مقیاس بناها موضوعاتی است كه با مسئله ارزش افزوده و آورده اقتصادی مردم تداخل پیدا می كند و مدیران شهری باید برای آن راه چاره ای بیاندیشند. مثلاً در عوض تراكم در مناطق دیگری به مردم اعطا شود و یا جایگزین های تشویقی دیگری به مردم ارائه گردد تا همه به سمت تخریب خانه های تاریخی و بناهای واجد ارزش حركت نكنند. اگر این كار صورت نگیرد آنچه در محله جولان همدان و یا نظربیگ افتاد در جاهای دیگر نیز خواهد افتاد.'
این استاد دانشگاه گفت: بخش زیادی از بافت تاریخی در تعداد زیادی از شهرهای ما هم به دلیل غفلت شهرداری ها و هم منطق سودجویانه و تبدیل به احسن، یعنی طبقات بیشتر و سود بیشتر،بدون ملاحظه فرهنگی و بدون ملاحظه میراث تاریخی از بین رفته است. برای مثال از 51 محله تاریخی همدان حدود شش یا هفت محله تا حدودی بافت تاریخی شان حفظ شده است، مابقی به دلیل بی دقتی و كم توجهی طرح های جامع و تفصیلی و مسوولان شهری و طرح ها و مداخلات شهری از بین رفته و بخش عمده ای از میراث شهری مان را از دست داده ایم.
'این در حالی است كه یكی از اهداف بازآفرینی حفظ و زنده كردن هویت تاریخی است. یعنی بازآفرینی به تاریخ، به زندگی و خاطرات جمعی مردم ربط وسیعی دارد. بایستی در صورتی كه المان های تاریخی وجود دارد، حفظ شود و اگر از بین رفته است بازآفرینی گردد. این امر چنین مناطقی را قابل سكونت می كند. البته قابل سكونت فقط به معنای آب و گاز نیست، بلكه هویت، روابط همسایگی، خوانایی، ایمن بودن، سرمایه اجتماعی ساكنان و... را نیز شامل می شود. این بحث بسیار جدی و اساسی است، و طبق مطالعات انجام شده، ممكن است در صورتی كه این موارد لحاظ نشود پروژه بازآفرینی با شكست مواجه گردد. ما تجربه پروژه نواب و برخی پروژه های مسكن مهر را داریم و همه اینها به ما توجه به همه عناصر، تاریخی، اجتماعی و... را یادآور می شوند.
پژوهشم**س-م**1552