۴ خرداد ۱۳۹۶،‏ ۱۰:۰۱
کد خبر: 82544150
۰ نفر
برخي جنبه هاي حقوقي بين المللي سند 2030 -  بهزاد صابري *

تهران-ايرنا-جمهوري اسلامي در نگاه به اين قبيل اسناد، در زمان مذاكرات و تصويب سعي مي كند حصول اطمينان شود كه هيچ چيزي، حتي يك كلمه، در متن نباشد كه خلاف ارزشها و اصول و قوانين ملي ما باشد و در مورد برخي كلمات كلي و تفسيربردار نيز همواره قرائت خود و تفسير خود را ملاك مي داند.

در هفته هاي گذشته، موضوع سند موسوم به 2030 در يك مرحله به طور اجمالي و كلي توسط مقام معظم رهبري مورد اشاره قرار گرفت. طبيعتا معظم له با برخورداري از اختيارات كافي قانوني اولا قادر هستند مانع از اجراي هر سندي يا برنامه اي در سطح ملي شوند (كه در مورد 2030 چنين نيز شد) و ثانيا گزارش هاي تكميلي و توضيحي از دستگاه هاي مختلف ذيربط دريافت مي دارند و بر اساس جمع بندي كه خواهند فرمود و با اشرافي كه از بالا بر جنبه هاي مختلف داخلي و خارجي دارند، رهنمود لازم را خواهند داد.
در يك مرحله هم اين موضوع دستآويز تبليغات انتخاباتي قرار گرفت و درست و نادرست، كم و زياد، با صور مختلف به آن پرداخته شد. در آن جو طوفاني جايي براي بحث كارشناسي و ارائه نظر حقوقي باقي نمانده بود. اين هم كه چه كساني و با چه نياتي در اين توزيع ها و تكثيرها مشاركت داشتند، بحث جداگانه اي است و خداوند قادر متعال بر همه ما ناظر است. انتخابات هم با خوب و بد آن به پايان رسيده است و شايد حالا زمان مناسبي باشد كه بشود بدون نتيجه گيري (كه كار ما نيست)، برخي موارد كارشناسي را مرور كنيم.
اول اينكه در برخي موارد، دو سند مجزا ولي كم و بيش مرتبط را با يكديگر اشتباه گرفته اند. يكي سند موسوم به «دستوركار 2030 براي توسعه پايدار» كه يك قطعنامه مصوب مجمع عمومي سازمان ملل متحد است و ديگري سند موسوم به «آموزش 2030، بيانيه اينچئون» كه در يك كنفرانس برگزار شده توسط يونسكو در كره جنوبي با حضور هيات هايي از كشورهاي عضو اين سازمان به تصويب رسيده است.
از منظر حقوق بين الملل، هر دوي اين اسناد، غيرتعهدآور و غيرالزامي هستند. برخي هم فراتر از آن، اشتباه بزرگتري كرده و سند ملي 2030 (كه يك سند كاملا ايراني و تدوين شده در ايران است و براي ابلاغ به امضاي معاون رييس جمهور رسيده) را با سند مصوب يونسكو يا سازمان ملل اشتباه گرفته و با پخش تصوير امضاي وي پاي نامه ابلاغ، مدعي شده اند دولت وقتي مي گويد سند 2030 را امضا نكرده ايم و تعهدي نداريم، خلاف گفته است. در صورتي كه اصولا اسناد مصوب سازمانهاي بين المللي امضا نمي شوند و آن چيزي كه امضا شده يك نامه براي ابلاغ سند داخلي جمهوري اسلامي بوده است كه ارتباطي به خارج ندارد، و موضوع بحث ما در اين مطلب هم نيست.
در ارتباط با سند 2030، برخي ها اين سندها را به صرف وجود برخي كلمات از قبيل (تعهد مي كنيم يا متعهد مي شويم) با يك معاهده و موافقتنامه اشتباه گرفته اند؛ كه اين چنين نيست. اين قبيل اسناد را در حقوق بين الملل (soft law) يا حقوق نرم مي خوانند، يعني اسناد و مقرراتي كه تعهدآور نيستند؛ از قبيل اغلب مصوبات مجمع عمومي سازمان ملل و ساير سازمانهاي بين المللي، بيانيه هاي مصوب كنفرانس هاي بين المللي و غيره. اصولا بسياري از حقوقدانان بين المللي حتي در اينكه بشود نام «حقوق» بر آنها نهاد ترديد دارند، اما هيچ كس در باره «نرم» بودن و غيرالزام آور بودن آنها ترديدي ندارد.
از نظر بسياري از حقوقدانان، آنچه با عنوان حقوق نرم مطرح است، در واقع، در منطقه خاكستري بين حقوق و سياست است و قطعنامه هاي سازمانها يا بيانيه هاي كنفرانس هاي بين المللي از اين زمره هستند. اينها اسنادي است كه دولتها مايل به متعهد ساختن خود به مفاد آنها نيستند، اما در عين حال با عنايت به اهداف كلي مشترك، علاقمند به بررسي قواعد و اصول مذكوردر آنها و ارزيابي امكان مطابقت آنها با نظامات داخلي خود هستند.
در حقوق بين الملل، اصل بر عدم تعهد دولتها است مگر اينكه با رعايت شرايط مشخص و مدوني، تعهد دولت احراز شود. و اين امر با صرف وجود برخي لغات در متن يك سند حاصل نمي شود. بلكه شرايط شكلي و ماهوي متعددي برشمرده شده است كه سندي براي آنكه الزام آور باشد، بايد آن شرايط را داشته باشد.
از اين حيث، معاهدات بين المللي شرايط شكلي خاص خود را دارند كه در كنوانسيون وين 1969 در خصوص حقوق معاهدات هم به تفصيل برشمرده شده است. و آشكارا اسنادي از قبيل سند 2030 (چه آنكه مصوب مجمع عمومي سازمان ملل است و چه آن ديگري كه مصوب كنفرانس يونسكو در كره جنوبي است) فاقد آن شرايط است.
در منشور ملل متحد كه خود يك معاهده الزام آور محسوب مي شود، تنها موارد از مصوبات نهادهاي سازمان ملل كه اجراي آنها براي دولتها الزامي است، قطعنامه هاي شوراي امنيت اين سازمان آن هم تنها در زمان هاي خاصي است كه با ادبياتي خاص و شناخته شده صادر شده باشند و نيز احكام صادره از ديوان بين المللي دادگستري در پرونده هاي ترافعي كه به اين ديوان ارجاع داده مي شود. مصوبات مجمع عمومي جز مثلا در مورد مسائل شكلي مربوط به تشكيلات اداري خود سازمان ملل (از قبيل بودجه سازمان ملل و ...) جنبه توصيه اي داشته و فاقد وصف الزام آور هستند. يونسكو هم اصولا مصوبه الزام آور براي دولتها ندارد.
با وجود اينكه اين سند ماهيتاً يك سند الزام‌آور حقوقي نيست، هيات اعزامي از جمهوري اسلامي ايران تمهيدات مكمل نيز براي پيشگيري از هرگونه سوءتعبير و سوءاستفاده از آن در نظر گرفته است و به صراحت و رسماً در سخنراني خود قيد كرده است كه: «جمهوري اسلامي ايران نسبت به آن بخش‌هايي كه به هر نحوي ممكن است مغاير با قوانين ملي و اولويت‌ها، باورهاي ديني و ارزش‌هاي فرهنگي جامعهٔ ايران قابل تفسير باشد، هيچ تعهدي نمي‌سپارد» و خواستار درج اين تحفظ در زمره اسناد رسمي اجلاس شده است. متن اين بيانيهٔ رسمي ايران در اين رابطه - همراه با شرط مذكور - در سايت يونسكو قابل مشاهده است.
يك نكته ديگر هم در انتقادات مطرح شده كه احتمالا ناشي از اشراف منتقدين بر قواعد فقه اسلامي و حقوق داخلي و اشراف كمتر بر حقوق بين الملل است. اين گروه از منتقدين در ارتباط با حق شرط ذكر شده، براي تفسير آن به سراغ حقوق ناظر بر عقود اسلامي (مثلا در باب شرط ضمن عقد و اينكه نبايد خلاف مقتضاي عقد باشد) رفته اند. خطاي اين نگاه در دو چيز است، يكي همان «معاهده» انگاشتن يك قطعنامه مجمع عمومي، و بعد هم تفسير كردن بحث حق شرط بر معاهدات در حقوق بين الملل و خلط آن با شروط ضمن عقد در حقوق داخلي و شرعي. در حالي كه همانطور كه گفته شد، اين سند اصولا معاهده نيست و بدون حق شرط هم الزام آور نبود. چه برسد به حالا كه آن حق شرط وسيع و پردامنه را هم داده اند. و اگر هم معاهده بود، مباحث مربوط به حق شرط بر معاهدات در حقوق بين الملل با مباحث مربوط به شروط ضمن عقد در حقوق شرعي تفاوت هاي زيادي دارند.
يك مساله مهم ديگر هم اين است كه اين سند توسط «ديگران» تدوين نشده است كه بخواهند بر ما تحميل كنند. اين سند مصوب دبيرخانه سازمان ملل يا كاركنان يونسكو نيست و تهيه و تدوين آن بر عهده خود اعضا بوده است. معمولا در جريان تدوين پيش نويس اسناد بين المللي، حتي اسناد غيرالزام آور، از مدتها پيش جلسات متعدد كارشناسي در سطوح مختلف برگزار مي شود و كلمه به كلمه متن پيش نويس با نظر تمام اعضا تدوين مي شود. لذا ايران، به عنوان يكي از 193 عضو مجمع عمومي سازمان ملل، همسان و مساوي با بقيه اعضا، در مراحل تدوين اين سند نقش داشته است. معمولا در جريان مذاكرات بين المللي، بسته به موضوع هر سند معمولا گروهي از دولتهاي همفكر در خصوص آن موضوع خاص با يكديگر متحد و همداستان مي شوند و در مراحل تدوين سند به صورت يكسان به اتخاذ موضع مي پردازند و جايگاه يكديگر را تقويت مي كنند. مثلا كشورهاي اروپايي و غربي معمولا با يكديگر همسو هستند و كشورهاي همفكر با جمهوري اسلامي ايران به اقتضاي موضوع هر سند مي تواند عبارت باشد از ساير كشورهاي مختلف اسلامي، كشورهاي در حال توسعه، روسيه، يا واتيكان و غيره. و اگر حضور موثر و خستگي ناپذير ديپلماتها و كارشناسان ايراني و همفكران آنها از ساير كشورها نباشد، اين قبيل پيش نويس ها همواره به شكلي كاملا غربي تنظيم مي شدند. در همين مورد و موارد مشابه، اگر پيشنهادهايي كه دولتهاي مختلف براي اضافه شدن به پيش نويس سند داده اند را بررسي كنيم، مشاهده خواهيم كرد كه چه مطالبي و چه پيشنهادهايي مطرح شده است كه با مخالفت ايران و امثال ايران از راهيابي به متن نهايي سند بازمانده اند.
در گام بعدي، در زمان مذاكره بر روي متن اين اسناد، در بسياري از موارد، با درخواست كشورها (از جمله جمهوري اسلامي ايران) هر زمان كه كوچكترين ترديدي باشد، عبارتي با اين سبك و سياق اضافه مي شود كه (منطبق با قوانين و مقررات ملي). به عنوان مثال، در همين متن سند 2030 توسعه پايدار، در موارد متعدد، مثلا در هدف پنج در بحث انجام اصلاحاتي براي دادن حقوق برابر به زنان در زمينه هاي اقتصادي و غيره، در انتهاي پاراگراف اين قيد آمده است كه همه اينها «منطبق با قوانين ملي» خواهد بود. يقينا پيشنهاد اضافه كردن همين جملات كوچك ولي تعيين كننده، با مخالفت شديد دولتهاي غربي و اروپايي در زمان مذاكرات روبرو بوده است اما در نهايت در متن سند گنجانده شده اند.
مطلب ديگر در خصوص بعضي واژه ها است كه به نظر برخي منتقدين محل ابهام است از قبيل «خانواده». اما اصولا مبهم گويي و كلي گويي در متون اسناد بين المللي خصوصا اسنادي كه قرار نيست الزام آور باشند و عينا اجرا شوند، يكي از راه هاي عبور از اختلافات در مذاكرات است. يعني جاهايي كه اختلاف بر سر برخي واژه ها و اصطلاحات بالا مي گيرد، به نوعي كه دو قطب مخالف ايجاد مي شود و هيچكدام حاضر به پذيرش نظر ديگري نمي شوند، معمولا دو طرف رضايت مي دهند كه از كلمات و اصطلاحات كلي تر استفاده شود تا براي هيچ يك از دو طرف ايجاد مشكل نكند. به عنوان مثال، ايران و ساير كشورهاي اسلامي و برخي دولتهاي ديگر (از قبيل واتيكان) علاقه دارند در متن اسناد ذكر شود كه منظور از خانواده، همان خانواده متشكل از يك زن و يك مرد است. در مقابل، كشورهاي اروپايي يا آمريكاي لاتين علاقه دارند كه دقيقا تصريح شود كه خانواده مي تواند متشكل از يك زن و يك مرد، يا دو مرد يا دو زن باشد. طبيعتا وقتي هيچ كدام از دو طرف حاضر نمي شوند تسليم شوند، اين تصريحات برداشته مي شود و تنها به ذكر «خانواده» اكتفا مي شود تا هركدام بتوانند آنرا براي خود (تاكيد مي شود: براي خود) در پرتو قوانين داخلي خود تفسير كنند.
يك مساله ديگر هم اين است كه اين اسناد برخلاف آنچه برخي مي گويند، مخفيانه تصويب نشده اند. تمام جزييات سندها و جلسات بر روي وبسايت سازمان ملل از زمان آغاز فرآيند تا زمان نهايي شدن آنها قرار دارند. حتي بسياري از جلسات (بسته به امكانات فني ساختماني كه جلسات سازمان ملل در آن برگزار مي شود، در ژنو، وين يا نيويورك) به صورت زنده و مستقيم پادكست مي شود و مستقيما از طريق اينترنت قابل ملاحظه و مشاهده است.
برخي منتقدان به درستي اشاره فرموده اند كه نظام سلطه در يونسكو و در ساير سازمانها جاسوس دارد. اين قطعا صحيح است. ولي همانطور كه گفته شد، اين سند را كارمندان يونسكو يا سازمان ملل تهيه و تصويب نكرده اند و به ما ابلاغ كنند. اينها حاصل فرآيند مذاكراتي طولاني نمايندگان خود دولتهاي عضو است. دولتهاي عضو در همين سازمان يونسكو آبان ماه سال گذشته در مصوبه اي بر تعلق «حرم قدس شريف به مسلمانان» تاكيد كرده و از اين حيث خشم شديد رژيم اشغالگر قدس را برانگيخته بودند. در اين قطعنامه كه توسط تونس و لبنان ارائه شده بود، تعلق «قدس» به مسلمانان تاييد شده است. يونسكو دو هفته پيش از آن نيز قطعنامه مشابهي تصويب كرده بود كه در آن دولت اسرائيل به عنوان «اشغالگر» متهم شده بود كه مانع دسترسي مسلمانان به مسجدالقصي مي‌شود. رژيم صهيونيستي در اعتراض به اين قطعنامه ها همكاري خود با يونسكو را معلق كرد. لذا يونسكو هم مثل هر سازمان بين المللي ديگري، بسته به جهت حركت اكثريت دولتها، مصوبات مختلفي دارد و البته هيچكدام هم الزام آور نبوده و نيستند.
يك مساله مهم ديگر، ضرورت پرهيز از خلط موضوع اين قبيل سندها است با آنچه در ارتباط با اسناد ديگر و در مراجع ديگر بين المللي بر ما گذشته يا مي گذرد. مشابه اين لغات و اصطلاحاتي كه در اين سند هست، در سندهاي قبلي از دهه ها پيش تا كنون با همين كيفيت بوده است. هيچكدام هم براي ما الزام آور نبوده اند و مشكلي براي كشور ايجاد نكرده اند. آن گرفتاري هاي حقوق بشري كه ما را متعهد به برخي تعهدات خاص مي شمارند و بعد هم مثلا براي بررسي ميزان پايبندي ما به آن تعهدات براي ما گزارشگر ويژه تعيين مي كنند و بررسي مي كنند و غيره، بيشتر به سبب دو معاهده اي است كه ايران قبل از انقلاب در آنها عضو شده و پس از انقلاب هم بنا به هر مصلحتي (از جمله احتمالا پرهيز از دامن زدن به شبهه تبليغاتي معاندان مبني بر ضديت نظام جمهوري اسلامي با حقوق بشر) از آنها خارج نشده است و اتفاقا آن دو سند، برخلاف اين سندهاي 2030 و مانند آن، هم معاهده هستند و هم الزام آور هستند. ميثاق حقوق مدني- سياسي و ميثاق حقوق اقتصادي و اجتماعي كه هر دو را كشور در آن دوران رسما امضا كرده، و به تصويب مجلسين شوراي ملي و سنا رسانده است.
خلط كردن ميثاقين و مسائل ناشي از آنها و ساير اسناد حقوق بشري با اسنادي از قبيل سند توسعه پايدار 2030 (يا سلف آن موسوم به اهداف توسعه هزاره كه آن هم مشابه همين لغات و اصطلاحات را داشت و دوران آن سپري شد و سر و صدايي هم نكرد) باعث اشتباه در برداشت ها است. كي و كجا شده است كه ما مثلا به خاطر عمل نكردن به تمام يا بخشي از سند اهداف توسعه هزاره مواخذه شويم و كسي بگويد ايران نقض تعهد كرده است، كه حالا بحث سند توسعه پايدار بخواهد مشكل ساز شود؟ اينها «اسناد توصيه اي» است كه با حضور مستقيم ايران و ساير كشورها تدوين شده، اگر مشكلي در پيش نويس ها بوده باشد با تلاش نمايندگان كشور و همفكران ما برطرف شده، الزامي هم ندارند و حتي بي اينكه نيازي باشد، حق تحفظ هم داده ايم براي محكم كاري.
مشابه همين اصطلاحات «برابري جنسيتي» كه در اين سند هست و اين قدر ايجاد نگراني كرده، در بسياري از اسناد مختلف بين المللي غيرالزام آور وجود دارد كه با حضور نمايندگان جمهوري اسلامي ( كه در برخي موارد هم رياست هيات اعزامي بر عهده قوه محترم قضاييه است) تصويب شده اند. در اين قبيل اسناد و بيانيه ها كه البته آنها هم غيرالزام آور هستند، از همين لغات و اصطلاحات و مفاهيم در خود دارند و هرگز نه براي كشورمان مشكل ساز شده و نه كسي ايران را مواخذه كرده و نه سر و صدايي برپا كرده است. جمهوري اسلامي در نگاه به اين قبيل اسناد، در زمان مذاكرات و تصويب سعي مي كند حصول اطمينان شود كه هيچ چيزي، حتي يك كلمه، در متن نباشد كه خلاف ارزشها و اصول و قوانين ملي ما باشد، و در مورد برخي كلمات كلي و تفسيربردار نيز همواره قرائت خود و تفسير خود را ملاك دانسته و مي داند. نمايندگان و ديپلماتهاي جمهوري اسلامي ايران ثابت كرده اند كه در هر اجلاس بين المللي، حتي اگر يك عبارت وجود داشته باشد كه تعارض با اصول و ارزشهاي كشور داشته باشد، از مخالفت دست برنداشته و خواستار حذف يا اصلاح ان عبارت شوند، و اگر تنها بمانند و هيچ دولت ديگري هم آنها را همراهي نكند، در نهايت هيچ واهمه اي از اين نداشته اند كه يك تنه رسما اجماع را شكسته و مانع تصويب آن سند شوند. موارد متعددي از اين قبيل موضع گيري ها قابل ذكر است كه جاي طرح آنها در اين مختصر نيست.
* پژوهشگر امور حقوقي و بين المللي