باقر انصاری در گفت‎وگو با ایرنا:

مبارزه با فساد نیازمند ایجاد شفافیت ساختاری است

تهران- ایرناپلاس- یکی از نویسندگان پیش‌نویس لایحه شفافیت، از موانع مختلف برای ایجاد شفافیت سخن می‎گوید و معتقد است در نظر گرفتن شورای عالی نظارت با حضور نهادهای مدنی، شفافیت درون‌سازمانی و حمایت از افشاگران اقتصادی، از ویژگی‌های این لایحه است.

پس از افشای فیش‎های حقوقی، دولت اعلام کرد عزمی جدی برای تحقق شفافیت دارد. بعد از این، تهیه و پیگیری لایحه شفافیت در دستور کار کابینه حسن روحانی قرار گرفت. پیش‌نویس لایحه شفافیت توسط مرکز بررسی‎های استراتژیک ریاست جمهوری نوشته شد و حالا به معاونت حقوقی ریاست جمهوری تحویل داده ‌شده ‎است. این لایحه در پنج بخش و هشت فصل تدوین ‌شده است.

باقر انصاری، استاد حقوق دانشگاه شهید بهشتی و یکی از نویسندگان پیش‌نویس لایحه شفافیت است. در ادامه مشروح گفت‎وگوی خبرنگار ایرناپلاس با این استاد حقوق را درباره پیش‎نویس لایحه شفافیت می‎خوانید.

** تهیه لایحه شفافیت به دلیل خلأ قانونی
ایرناپلاس: ضرورت تدوین لایحه و قانون شفافیت چیست؟ آیا خلأ قانونی باعث پیشنهاد این لایحه شده است؟

انصاری: پیش‌نویس لایحه شفافیت حاصل چند سال کار مطالعاتی است. ما بررسی کرده‎ایم که چه موارد قانونی و حقوقی در زمینه فساد در دیگر کشورها وجود دارد یا اجرا می‎شود. ما همچنین در این لایحه سعی کرده‎ایم از روش علمی برای قانونگذاری استفاده کنیم و همچنین تلاش کرده‎ایم نوعی شفافیت ساختاری را ایجاد کنیم. زیرا مبارزه با فساد در گرو ایجاد شفافیت ساختاری است. در کشور ما تا به امروز بیش از همه به شفافیت اقتصادی توجه شده است درحالی‌که شفافیت سیاسی نادیده گرفته می‎شود و شفافیت اقتصادی معلول شفافیت سیاسی است.

ما در برخی زمینه‎ها کاملاً خلأ قانونی داریم. مثلاً درباره لابی‎گری هیچ متن قانونی وجود ندارد. درحالی‌که در کشور ما لابی‎گری امری شایع است. آیا در حوزه فرهنگ و رسانه، قانونی وجود دارد که رسانه‎ها را به رعایت اصول شفافیت ملزم کند؟ ما نمی‎دانیم تیراژ مطبوعات در کشور چقدر است و همچنان تیراژ روزنامه‎ها محرمانه محسوب می‎شود. میزان یارانه دریافتی رسانه‎ها از دولت چقدر است؟ در حوزه حمایت از افشاگری چه متن قانونی وجود دارد؟

در قانون مبارزه با فساد آمده که اگر کسی به‌عنوان مخبر گزارش بدهد و مشخص شود که گزارش وی صحت داشته، مورد تشویق قرار می‎گیرد درحالی‌که واژه «مخبر» بار معنایی منفی دارد و کسی در ادارات نمی‎خواهد به ‎عنوان مخبر شناخته شود.

همچنین هیچ متن قانونی در مورد افشاگری وجود ندارد تا افراد برای افشاگری مانند املاک نجومی و فیش‎های حقوقی مطابق آن عمل کنند و بازداشت نشوند.
قوانین متعددی در حوزه مبارزه با فساد، تعارض منافع و شفافیت مصوب شده، اما کاملاً اجرا نشده‎ است. هرچند در مواردی هم به‌صورت سلیقه‎ای اجرا شده‌اند.

** قانون آزادی اطلاعات مبهم است
قانون آزادی اطلاعات در سال 1387 تصویب ‌شده اما چرا اجرا نشده است؟ ما آن را آسیب‌شناسی کردیم و متوجه شدیم این قوانین بسیار کلی و مبهم نوشته ‌شده‌اند. مثلاً در قانون آزادی اطلاعات آمده ‎است که اطلاعات درباره حریم خصوصی اشخاص نباید ارائه شود. اما اطلاعات راجع به حریم خصوصی دقیقاً یعنی چه؟ فیش حقوقی مقامات ارشد حکومتی و حساب‌های قوه قضائیه حریم خصوصی تلقی می‎شوند؟ حساب‎های یک مؤسسه عمومی یا حساب‌هایی که به‌نوعی
درآمدهای دولتی به آن واریز می‎شود جنبه خصوصی دارند یا خیر؟

در کشور ما باید به شفافیت سازمانی توجه شود چون سازمان‎هایی هستند که از بیت‎المال استفاده و برای مردم تصمیم‎گیری می‎کنند، اما شناخته شده نیستند. باید مشخص شود این تشکیلات چگونه ایجاد شده‌اند و چقدر بودجه می‏گیرند و آن را خرج می‎کنند؟

هرچند قوانینی مانند انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و تعارض منافع کاملاً اجرا نشده‌اند، اما این به معنای آن نیست که اصلاً اجرا نشده باشد.
شورای شهر نیز کمیته‎ای در راستای شفافیت ایجاد کرده که پیش‌نویس لایحه شفافیت را مبنا قرار داده‎ است. همچنین این پیش‎نویس‎ها به کنشگران، رسانه‎ها و روزنامه‎نگاران کمک می‎کنند.

** منافع برخی با شفافیت به خطر می‌افتد
در برابر توسعه کشور در حوزه‎های آزادی مطبوعات، آزادی بیان، رقابت و تکثر مقاومت‎های جدی وجود دارد. زیرا در کشور ما اشخاصی هستند که منافع‌شان درنتیجه شفافیت به خطر می‌افتد و مقابله با این افراد و فشارها زمان‎بر است.

ما باید حکومت و دولت را مورد توجه قرار دهیم و از آن‌ها شفافیت را مطالبه کنیم. چرا شفاف عمل نمی‎کنند؟ زیرا سیستم حکومتی و دولتی این وضعیت را ایجاد کرده است. ما از کسانی که حامی عدم شفافیت هستند می‎خواهیم که شفافیت و تعارض منافع را جدی بگیرند.

در لایحه شفافیت سعی شده این موارد دیده و سازوکاری برای آن ایجاد شود. همچنین این موارد ضمانت اجراهایی داشته باشند. برای موارد حاد که قبح آن زیاد است سعی شده ضمانت اجراهای مدرجی معین شود، مثلاً در برخی مواقع پیش‌بینی‌شده که موضوع افشا شود و افکارعمومی فشار بیاورد، گاه ضمانت اجرایی آن را تخلف اداری محسوب کرده و همچنین گاهی ضمانت اجرایی آن را جرم محسوب کرده است.

شفافیت در کنار چند عامل دیگر می‌تواند امور عمومی ما را اصلاح کند. در کنار عدم تبعیض، پاسخگویی باید به‌صورت جداگانه به آن توجه کند.

ایرناپلاس: به نظر شما، لایحه شفافیت می‎تواند به‌تنهایی و یا در کنار دیگر قوانین به‌درستی اجرا شود؟ زیرا در کشور ما قوانین زیادی تصویب می‎شوند، اما به مرحله اجرا نمی‎رسند. حتی مجلس که خانه ملت است طبق مصوبه خود ‎باید صورت مالی‎اش را به دیوان محاسبات ارائه کند اما دو سال است که این موضوع به تعویق افتاده است.

انصاری: سؤال اساسی این است که چرا در کشور ما در برابر شفافیت، قانون آزادی اطلاعات و لایحه تعارض منافع، مقاومت وجود دارد؟ این مقاومت آشکار نیست، زیرا هیچ‌کس آشکارا مخالفت نمی‌کند.

به نظرم مخالفت با این موارد به‌دلیل نحوه ورود ما به بحث شفافیت است. اگر به‌صورت ساختاری با فساد مقابله کنیم، می‎توانیم موفق شویم. شفافیت سیستماتیک در کشورهای مختلف اجرا می‎شود، مثلاً سراچه‌هایی وجود دارد که حقوق و مزایای رئیس‌جمهوری، اساتید دانشگاه و... در آن اعلام می‎شود. باید شفافیت ساختاری وجود داشته باشد تا نماینده مجلس با صراحت درباره حقوق و مزایایش صحبت کند.

** بعضی نهادها از شفافیت استثنا هستند
ایرناپلاس: آیا نباید به‌جای آن‌که یک لایحه جدا برای شفافیت در نظر بگیریم، در قانونگذاری‌های مختلف ماده‎ای هم درباره شفافیت اعمال کنیم؟

انصاری: پیش‌نویس‌ها معمولاً توسط افراد آرمان‌گرا و باسوابق دانشگاهی تهیه می‎شوند، اما افرادی که به‌صورت سیستماتیک تعارض منافع دارند، آن را بررسی و تصویب می‎کنند. این بخش از آن باید اصلاح شود، زیرا ما در این حوزه با تعارض منافع ساختاری مواجه هستیم. به‌طور مثال، اخیراً در مجلس متنی درباره منع به‌کارگیری بازنشستگان منتشر شد که خودشان از آن مستثنی شدند، پیش‌نویس این قانون را با مصوبه مجلس مقایسه کنید و تفاوت را ببینید. از لحاظ قانونگذاری این چرخه اشکال دارد. نماینده یا هر مسئول دیگری اجازه نمی‎دهد که منافعش به خطر بیفتد.

** مصوبات تبعیض‌آمیز زیادی داریم
دو سال پیش، نمایندگان مجلس، موضوع تحصیلات کسانی که می‎خواستند برای نمایندگی کاندیدا شوند را اصلاح، اما خود را مستثنی کردند. با این‌حال، شورای نگهبان اقدام ارزنده‌ای انجام داد و آن را به‌دلیل تبعیض‌آمیز بودن رد کرد. ما مصوبات تبعیض‌آمیز زیادی داریم.

متن قانون انتشار آزاد اطلاعات 83 ماده بود که 21 ماده آن تصویب شد. اما در این فرآیند هیچ صدایی از جامعه مدنی و رسانه‎ها به گوش نرسید، زیرا در جلسات حضور نداشتند. دستگاه‎های متعددی خود را از قوانین مرتبط با شفافیت استثنا و برای خود قوانین دیگری تصویب کرده‎اند. بر چه اساسی وزارت بهداشت به اعضای هیأت‌ علمی خود حدود دو برابر اعضای هیأت‌ علمی دانشگاه‌های وابسته به وزارت علوم حقوق پرداخت می‎کند؟ بر چه اساسی کارمندان وزارت نفت احتمالاً بیشتر از کارمندان وزارت ارشاد حقوق می‌گیرند؟

شفافیت حداقل ما را با حوزه‎هایی که در آن تبعیض وجود دارد آشنا می‎کند تا بدانیم چه‌کارهایی برای مقابله با آن انجام دهیم. یکی از فصول لایحه شفافیت، شفافیت تقنینی است که می‎گوید در حوزه قانو‌گذاری، تهیه پیش‌نویس‌ها، فرآیند تصویب و اجرای آن باید شفاف شود.

** لایحه شفافیت شامل نهادهای زیر نظر رهبری نیز می‎شود
ایرناپلاس: در پیش‎نویس لایحه شفافیت آمده که نهادها و سازمان‎هایی که تا به امروز از اجرای قوانین مرتبط با شفافیت استثنا بودند، پس از تصویب این لایحه ملزم به اجرای آن هستند. این مورد شامل نهادهایی که تنها به رهبری پاسخگو هستند، نیز می‎شود؟ چه ضمانت اجرایی برای آن وجود دارد؟

انصاری: ما صحبت‌های رهبری را درباره مسأله شفافیت بررسی کردیم و ایشان از جمله کسانی بودند که بیشتر از همه درباره شفافیت صحبت کردند و بر آن تأکید داشتند. در حال حاضر قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و ارتقای سلامت نظام اداری شامل نهادهای زیر نظر رهبری نیز می‎شود و این نهادها مستثنی نیستند. تنها در ماده 10 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، تبصره‎ای وجود دارد که طبق آن نهادهایی که مستقیماً زیر نظر رهبری اداره می‌شوند، مستثنی هستند؛ مگر آنکه رهبری مخالفت کند که تا به ‌امروز مخالفتی نداشته‎اند. اما در حال حاضر، این نهادها شفافیت ندارند و یا شفافیت کمی دارند.

رهبری در نظرات صریح خود اعلام کرده‎اند که نهادهای زیر نظر ایشان نباید از شفافیت مستثنی باشند. بنابراین در لایحه شفافیت و تعارض منافع این موضوع اعمال ‌شده است.

به همین دلیل در لایحه شفافیت پیش‌بینی‌شده که هویت نهادهای زیر نظر رهبری مشخص شوند. به‎طور مثال، بنیاد مستضعفان برای حمایت مستضعفان و با استفاده از اموال سلطنت‎طلبان ایجاد شده بود، اما آیا همچنان اموال سلطنت‎طلبان تمام نشده است؟ الآن بیشترین مطالبه شفافیت، در حوزه‌های امور خیریه، بنیاد مستضعفان و کمیته امداد است که تلاش زیادی شده، اما قواعد خاصی درباره شفافیت صندوق‎های خیریه وجود ندارد. در این لایحه، در حوزه نظامی شفافیت درون‌سازمانی پیش‌بینی ‌شده ‎است و شفافیت رسانه‎ای برای آن لازم نیست.

** عدم شفافیت در حوزه شرکت‎های خصوصی
ایرناپلاس: در لایحه شفافیت آمده که اطلاعات بنگاه‌های اقتصادی باید روی سایت قرار گیرد، اما چه ضمانت اجرایی برای آن پیش‌بینی‌شده و همچنین چه چیزی صحت گردش‎های مالی آن‌ها را تأیید می‎کند؟

انصاری: این پیش‎نویس، در مرحله اول شفافیت را درباره بازیگران اصلی و مؤسسه‎های عمومی لحاظ کرده‎ است. متأسفانه قانون تجارت ما مصوب سال 47 است و زمان زیادی از آن گذشته‎ است. در نتیجه، قوانین شرکت‎های ما شفاف نیستند. اگر از آن‌ها بخواهی پاسخگو باشند می‎گویند این اطلاعات، اسرار محرمانه شرکت‌شان است.

ما در حوزه شرکت‎های خصوصی، شفافیت نداریم. در این لایحه تلاش شده بخش خصوصی به‌واسطه بخش عمومی شفاف شود. به‎طور مثال، دولت بودجه‎ای را در اختیار بخش خصوصی قرار می‎دهد و یا به رسانه‎ها یارانه می‎دهد. دریافت‌کننده این بودجه بخش خصوصی است اما دولت از وزارت ارشاد یا نهاد دولتی می‎خواهد در مورد این هزینه توضیح دهند. بنابراین بخش خصوصی غیرمستقیم شفاف می‎شود.

** ضمانت اجرای تدریجی در لایحه شفافیت
ایرناپلاس: آیا اصلاح قانون «شفافیت مالی نهادهای عمومی غیردولتی» که توسط مجلس در حال پیگیری است؛ با ماده 64 پیش‎نویس لایحه شفافیت هم‌پوشانی ندارد؟

انصاری: در پیش‌نویس این لایحه، شفافیت در چند سطح اجرا می‎شود؛ سطح اول شفافیت درون‌سازمانی است؛ یعنی نهادهای ناظر مانند دیوان محاسبات کشور، باید بدانند در زیرمجموعه‎های خود چه رخ می‎دهد. سطح دوم شفافیت، مربوط به انتشار عمومی است که اطلاعات در سایت و پایگاه‎های رسمی قرار می‎گیرد.

در لایحه شفافیت، ضمانت اجرایی به‌صورت تدریجی پیش‌بینی ‌شده‎ است. ما سعی کرده‎ایم از شفافیت درون‌سازمانی به شفافیت عمومی برویم.

** نظارت مردم و نهادهای عمومی بر دولت
ایرناپلاس: در مورد سازوکار ضمانت‎های اجرایی در لایحه شفافیت توضیح دهید.

انصاری: ما برای آنکه دولت نتواند از اجرای این قوانین تخطی کند، نهاد ناظری را به نام شورای عالی نظارت به‌وجود آوردیم که دولتی و حکومتی نباشد و صدای مردم و جامعه مدنی در آن شنیده شود.

عدم حضور مردم و نهادهای مدنی یکی از دلایل عدم اجرای قوانین در کشور ماست. مثلاً اعضای کمیته‎ برخورد با فساد و گروه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات دولتی هستند. چطور ما از دولت می‎خواهیم خودش را کنترل کند؟ دولت به سازمان‎های غیردولتی مجوز داده اما این سازمان‎ها در هیچ جلسه‎ای حتی یک رأی ندارند.

همچنین بعضی از افراد پس از آنکه بر مناصب حکومتی تکیه می‎زنند دیگران را از دسترسی اطلاعات آن نهاد محروم می‎کنند و به آن‌ها اجازه حضور در جلسات را نمی‎دهند. این مسأله باعث ایجاد فاصله فکری بین مسئولان و نخبگان کشور می‎شود. در نتیجه مشارکت‎ها برای تصمیم‎گیری به حداقل می‎رسد.

** نظارت حداقلی بر لابی‎گری
ایرناپلاس: در پیش‌نویس لایحه شفافیت آمده لیست تماس‎ها باید در اختیار نهادهای نظارتی قرار بگیرد، اما این موضوع مطرح نشده که این نهادهای نظارتی چه کسانی هستند.

انصاری: در سایر کشورها این‌طور بوده که لابی‌گری قانونی شده‎ است و گزارش کار آن مشخص است. اما در فرهنگ ما لابی‎گری امر منفی است و ما نمی‎توانیم به آن مشروعیت قانونی بدهیم. ما اسم آن را در این لایحه، تماس‎های خارج از ساعات اداری گذاشتیم. چراکه ما به دلیل شیوع لابی‎گری در کشور، نمی‎توانیم برای آن ضمانت اجرا داشته باشیم و امورات کشور عموماً با لابی‎گری پیش می‎رود. اگر ما بخواهیم با آن مقابله کنیم با موانع جدی روبه‌رو می‎شویم. ما برای نظارت بر این موضوع سعی کرده‌ایم شفافیت حداقلی را از طریق نظارت نهادهای ناظر اعمال کنیم.

** حمایت از افشاگران اقتصادی در لایحه شفافیت
ایرناپلاس: در این لایحه به حمایت از افشاگر اقتصادی تأکید فراوان شده است. آیا رسانه‎ها هم شامل آن می‌شوند و حمایت قضایی برای آن‌ها صورت می‎گیرد؟

انصاری: در این لایحه به دو صورت از مطبوعات و رسانه‌ها حمایت می‎شود؛ نخست حمایت از منابع خبری است که در قانون دسترسی و انتشار آزاد به اطلاعات نیز به‌صورت محدود به آن اشاره‌ شده‎ است. لایحه مطبوعات و خبرگزاری‎ها نیز توسط دولت تصویب ‌شده و به‎زودی به مجلس ارسال می‎شود. در این لایحه، منابع خبری روزنامه‎ها، حقوق و آزادی‎های خاص رسانه‎ها مورد توجه قرار گرفته‌ است که دستاورد خوبی است.

** افشاگری درون‌سازمانی
در این لایحه، افشاگران، کارکنان دستگاه‎های اجرایی هستند و افشاگری که در این لایحه پیش‌بینی ‌شده، افشاگری مرحله‌ای است.
به این شکل که ابتدا افشاگری درون‌سازمانی انجام می‎شود. مثلاً فرارهای مالیاتی در ابتدا باید نزد نهادهای درون‌سازمانی افشا ‎شوند ولی اگر در زمان مشخصی ترتیب اثر داده نشود، می‎توانند آن را به‌صورت عمومی منتشر کنند.

اگر کسی به‌صورت مستقیم به روزنامه‎ها اطلاع دهد، روزنامه‎نگار در قبال کتمان منبع خبری، مسئول است و اگر خبر اشکال داشته باشد، خود روزنامه‎نگار تعقیب می‎شود. اگر منابع خبری افشا نشوند، روزنامه‌نگار تعقیب می‎شود، اما افشاگر حمایت می‌شود. روزنامه‌نگار حرفه‌ای هیچ‌وقت نباید منبع خود را منتشر کند، زیرا اعتماد منبع را از خود کم می‎کند. اما این لایحه بیشتر افشای فساد را مد نظر داشته است و پیش‌بینی کرده که افشای فساد ابتدا در رسانه‌ها نباشد.

** اختیار عدم پیگیری فساد در لایحه شفافیت برای مسئولان
ایرناپلاس: در ماده 44 لایحه شفافیت درباره گزارشگری فساد آمده که اگر مسئولی متوجه شود فساد کم‌اهمیت است می‌تواند دست نگه دارد. آیا این ماده نمی‎تواند راهی برای برخورد سلیقه‌ای با فساد را باز کند؟

انصاری: ما به نهادهای ناظر و برخی مقامات اختیار دادیم که بتوانند امری را تعقیب کنند یا تعقیب نکنند. البته در تمام قوانین ما این موضوع وجود دارد چراکه ما نمی‎توانیم به دولت و مقامات بازرس بی‌اعتماد باشیم.

ایرناپلاس: فکر می‌کنید کدام‌یک از بخش‎های این پیش‌نویس در دولت و مجلس حذف می‎شوند؟

انصاری: در مورد لوایح این‌چنینی اگر حتی 50‌ درصد آن به سرانجام برسد، اتفاق بزرگی رخ ‌داده است. همچنین تنها 20 درصد از قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات اجرا شد.

ایرناپلاس: آیا شما می‌خواهید بخش‎هایی از لایحه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات که اجرا نشده را به قانون شفافیت وارد کنید؟

انصاری: کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات تلاش کرده تا نواقص را اصلاح کند، یعنی با تهیه شیوه‌نامه‌هایی، نقاط مبهم قانون را شفاف می‎کند. مثلاً در این قانون آمده که اگر ارائه اطلاعات متضمن خسارت مالی شود نباید اجرا شوند. همه بانک‌ها می‎گویند در صورت ارائه اطلاعات، خسارت مالی به آن‌ها وارد می‎شود. همچنین شیوه‌نامه مفصلی ایجاد شده که معین کند چه اطلاعاتی شخصی نیست و می‎توان آن‌ها را ارائه و انتشار داد.

ایرناپلاس: چه افراد و چه بخش‌هایی برای لایحه شفافیت همکاری کرده‎اند؟

انصاری: افرادی در حوزه مطالعات تطبیقی و داخلی کمک داشته‎اند ولی دوست ندارم از کسی نام ببرم. من نویسنده لایحه نیستم. متن لایحه، نظرات اندیشمندان بزرگی از داخل و خارج از کشور را شامل می‎شود و در واقع یک‌جور جمع‌بندی در مورد نظرات در این حوزه است.

ایرناپلاس: نگاه مجلس به این لایحه چیست؟

انصاری: دکتر صادقی، خودشان در کمیته شفافیت مجلس حضور دارند. همچنین ایشان از لایحه تعارض منافع نیز که از طرف بنده انجام‌ شده بود حمایت کردند.

گفت‌وگو از شیما شعاعی و فرحناز غالبی
**اداره کل اخبار چندرسانه‌ای**ایرنا پلاس**

انتهای پیام /*

ارسال دیدگاه ها

برای ارسال دیدگاه از فرم پایین صفحه استفاده کنید
فرستنده *
پست الکترونیک
کد امنیتی
ارسال یادداشت ارسال